Det sägs att vår tids politiker är utslätade och ideologilösa. Men de ideologiskt drivna finns kvar i politiken. De skulle bara aldrig få för sig att bli politiker. Möt de policyprofessionella.
De folkvalda är folkvalda. Och då så tar jag ett samtal till dem och så säger jag så här ’Det här var urbota dumt gjort. Du vet att vi har en policy. Det här blev ju skitäckligt. Jättedåligt.’ Och då håller de oftast med om det. Och så tänker de ’Jag har lärt mig någonting utav detta.’ Ja ungefär så.” (Politisk tjänsteman, riksdagsparti)
Stefan Löfven. Anna Kinberg Batra. Hans Linde. Karl-Petter Thorwaldsson. Carola Lemne. Marcus Wallenberg. Detta är maktens namn som vi är vana att höra dem.
De är etablerade och välbevakade av medier. Oftast män. De bär maktens kläder och symboler. De är ministrar, partiledare, riksdagsledamöter, ordförande för arbetarnas och näringslivets intressen, företagsledare. Politikernas makt är tydligt reglerad i grundlag, arbetsmarknadens parters relationer omsorgsfullt utmejslade under ett århundrade av dragkamp mellan arbete och kapital och grundligt beskriven i forskningen. De styr Sverige.
Ändå är det inte Stefan Löfven som skriver sina tal och debattartiklar. Det är inte Anna Kinberg Batra som på egen hand arbetar fram innehållet i Moderaternas partiprogram. Hans Linde har sannolikt inte författat sina motioner i riksdagen själv. Karl Petter Thorwaldsson och Carola Lemne är inte de som skapar den politiskt färgade kunskap som behövs för LO:s och Svenskt näringslivs opinionsbildning. Marcus Wallenberg sköter inte ensam det nödvändiga lobbyarbete som behövs för att behålla vinster i välfärden.
Centrala uppgifter för maktens utformning och innehåll utförs i stället av talskrivare, politiskt sakkunniga, politiska sekreterare, välfärdsutredare, fackliga ekonomer och konsulter på pr-byråer.
Mitt i maktens centrum har det uppstått en ny social kategori som med självklarhet har okända arbetsuppgifter på en för många okänd arbetsmarknad mitt mellan väljarna och de förtroendevalda. Som ser Almedalen som en branschmässa, snarare än ett forum för det demokratiska samtalet. Som brinner för politiken men aldrig kan tänka sig att arbeta vare sig som neutral tjänsteman eller som förtroendevald politiker.
De är de policyprofessionella. En nästan osynlig social kategori som på sina positioner åtnjuter makt utan mandat. Till skillnad från deras välstuderade släkting byråkraterna flyger denna yrkesgrupp nästan helt under radarn i såväl lagstiftning, forskning som medier.
I Sveriges konstitution regleras tydligt riksdagens förhållande till regeringen, men inte med ett ord nämns exempelvis de politiskt anställdas relation till sina arbetsgivare politikerna. Svenska studenter i statsvetenskap lär sig allt om institutioners funktionssätt och demokratins former, men inte i en enda bok återfinns en rad om denna grupp, trots att de verkar mitt i maktens centrum. I medierna skrivs ibland om svängdörren mellan politiken och pr-byråer och företag. Här lyfts oftast kända politiker upp.
Medierna missar då att notera att den stora gruppen som tar klivet är politiskt anställda, inte förtroendevalda. Och att de politiskt anställda bara utgör en bråkdel av alla jobbyten som varje månad sker mellan olika politiska organisationer. Inte bara mellan politiken och pr, utan också mellan politiken och intresseorganisationer, PR-byråer och fackförbund och fackförbund och tankesmedjor.
Det verkar alltså ha uppstått en ny yrkesgrupp som inte är vare sig tjänstemän eller förtroendevalda men som ändå rör sig i samma korridorer med viktiga uppdrag – och som ändå är helt osynlig för det allmänna medvetandet såväl, kanske, som för sig själva.
För att fylla den gapande kunskapsluckan om denna utveckling som pågår mitt i maktens hjärta startade vi 2012 projektet ”De policyprofessionella i välfärdsstaten”. Ett omfattande, treårigt projekt där karriärerna hos runt 1 500 policyprofessionella kartlades och runt 70 personer från olika delar av denna yrkessfär djupintervjuades, kompletterat med ytterligare 30 personer i maktpositioner för att ge ytterligare perspektiv.
Med resultat hämtade från nu aktuella boken Makt utan mandat som utkommer under våren 2015 kan vi nu för första gången med både statistik och intervjuer ge en bild av vilka de policyprofessionella är, hur de ser på sig själva, vad de gör och varför de gör det – och om det är ett problem för demokratin.
Översikten först. Uppskattningsvis arbetar runt 1 500–2 000 i Stockholm på nationell nivå. Räknar man med politiskt anställda i kommuner och landsting stiger siffran till 2000–2500. Det finns än så länge ytterst lite data på denna grupp från ett historiskt perspektiv, men om man noterar att politiskt sakkunniga fortfarande under tidigt 70-tal var en nästan okänd tjänst, och att pr-byråer fram till 1990 var så få att de inte ens hade en branschorganisation, och jämför med ett Stockholms innerstad i dag som har fler pr-kontor än McDonald’s och de över 450 politiskt anställda i regeringskansli och riksdag så är bilden tydlig – detta är en grupp på tillväxt.
Av dessa har vi huvudsakligen med hjälp av information fritt tillgänglig via cv-sajter som Linkedin samlat information om utbildning och yrkesbakgrund hos runt 1 500 personer. Det finns därför fog för att säga att de data som återges i hög grad överensstämmer med verkliga förhållanden.
Från den samlade informationen går det att konstatera att det nationellt rör sig om en högutbildad, ung grupp med en mycket hög koncentration till maktens centrum i Stockholm redan innan första tjänsten. En utbildning inom statsvetenskap eller nationalekonomi på Uppsala universitet eller Stockholms universitet är för många det första steget in i en policyprofessionell karriär, medan andra stora universitet i maktens periferi, såsom Göteborgs Universitet och Lunds universitet hamnar i skymundan i statistiken.
Nästan alla har högskoleexamen, och runt hälften har tagit sina studier hela vägen upp till masternivå, vilket gör dem mer högutbildade än riksdagens folkvalda. De är också yngre än riksdagsledamöterna. I snitt är rikets företrädare 50 år, medan de policyprofessionella är runt 40.
Även om maktens korridorer generellt befolkas av män är könsfördelningen i de policyprofessionella leden förvånansvärt jämn, förutom i borgerliga tankesmedjor och pr-byråer där två av tre är män är det i stort sett jämnt mellan män och kvinnor i alla organisationstyper.
Gruppen märks också ut av en mycket hög rörlighet. Få har suttit på sin senaste tjänst längre än två år. Kanske beror det på att det finns klara, väl införstådda karriärvägar att gå för den som ger sig in i den policyprofessionella karriären. 60% av alla har tidigare erfarenhet som policyprofessionell på en annan organisation. Här märker erfarenhet inom partiväsende och regeringskansliet ut sig som extra åtråvärda erfarenheter, eftertraktade inte minst från pr-byråer. Just denna kompetensefterfrågan är så stor att den på senare tid trängt igenom den osynliga policyprofessionella världen och ut i allmänhetens medvetande – då ofta med undertoner av korruptionsanklagelser mot kända proffspolitiker som får lukrativa jobb som i Aftonbladets rapportering om lobbyister och politiker eller Daniel Suhonens bok Partiledaren som klev in i kylan.
Men att den genomsnittliga policyprofessionella skulle vara i branschen framför allt för ekonomisk vinning förefaller inte troligt. Medelinkomsten hos de stockholmska policyprofessionella är bland gruppen högutbildade samhällsvetare med kvalificerat jobb runt 40 inte särskilt anmärkningsvärd med sina 46 800 kronor i månaden.
Nej, det är inte pengarna som driver de policyprofessionella att ge sig in i en, enligt vad de i intervjuer uppger, ofta intensiv och stressfylld bransch. Snarare är det makten som lockar. Tanken på att få förändra Sverige efter deras värderingar och syn på verkligheten driver dem framåt. Oavsett om personen jobbar som politiskt anställd på Regeringskansliet eller som pr-konsult på en byrå är närvaron till makten och möjligheten att själv få vara med och påverka central för yrkesvalet. Att få sitta med ministern när riksviktiga beslut diskuteras, lägga ut linjerna för fackförbundets välfärdspolitiska strategier, utforma ett partis bostadspolitiska ställningstaganden eller följa med hela vägen upp till det stora företagets organisationsstyrelse för att förklara hur de ska övertyga regeringen om att undvika lagstiftning på deras område.
Den politiska drivkraften i arbetet är en bidragande faktor till att många inte är intresserade av en karriär som neutral tjänsteman. De policyprofessionella är ofta personer som har någon form av en politisk erfarenhet, inom ungdomsförbund eller på annat håll. Det självklara utifrån hur vi har sett på det politiska systemet vore därför att arbeta som förtroendevald.
Men trots en ideologisk bas är tanken på en politisk karriär för de flesta lika otänkbar. Det beror dels på den massmediala pressen. Den publika personens roll som alltid tillgänglig och ständigt bevakad lockar inte. Ironiskt, kan tyckas, eftersom många policyprofessionella i egenskap av pressekreterare själva bidrar till att föda medie-maskineriet.
Lika mycket avskräcker politikens inneboende seghet. Inte så mycket de långdragna beslutsprocesserna, som den karriärmässiga. För även om politiker åtnjuter den formella makten framställs vägen dit av de policyprofessionellas ofta som en lång golgatavandring av tråkiga nämndmöten, valrörelser och partimygel. För den som inte lockas av förtroendevalda poster på kommunal nivå utan vill påverka nationellt är det ett hårt arbete upp till toppen. Att bli riksdagsledamot är för ett lyckligt fåtal, och ännu färre har möjligheten att bli minister.
Och även om man mot all förmodan skulle nå toppen är positionen på intet sätt självklar. Till och med Socialdemokraternas partiledare kan falla på formaliteter och knivar i ryggen – men för hens tjänstemän står dörrarna till näste ledare öppna. Vägarna till maktens kontor är alltså fler än den för oss uppenbara. Det ger kanske inte samma formella position, men för de medieskygga policyprofessionella är det inte tvunget en nackdel.
Samma resonemang hörs även utanför politiken, som pr-konsulten som njuter av tillgången till företagens finrum och de fackliga utredningschefernas torra konstaterande att det i stort sett ändå är de som skapar organisationens innehåll. För att citera ett talande exempel ur Makt utan mandat:
”det [skulle] ta ganska lång tid innan jag kom i en sån position i den organisationen att jag får möjlighet att påverka på det sätt som jag har nu, när jag kan komma in utifrån och direkt få jobba med deras styrelse, förbundsordförande eller generalsekreterare.”
Skepsisen till det förtroendevalda ämbetet märks också i hållningen till uppdragsgivarna, som sällan är speciellt insmickrande:
”Den stora förvåningen när man började arbeta i Riksdagen var ändå att det fanns många som det var väldigt låg kvalitet på. Till den grad att man undrar om de ens skulle få ett jobb om de försökte få det utanför politiken.”
Samma tveksamhet till de förtroendevalda som personer hörs från de flesta håll i branschen. En högt uppsatt tjänsteman på en intresseorganisation förklarar varför hen inte vill bli folkvald så här:
”Nej det skulle vara omöjligt för min hjärna att tränga sig in i en sådan där skokartong. Jag var medlem i [ett parti] ganska länge, men är det inte längre. Just därför att man måste köpa på något sätt hela kittet och jag inbillar mig att det tillhör den moderna människan att man har svårt att kliva in i en skokartong.”
Politikernas arbete är för de policyprofessionella tråkigt, utsatt, fördummande och fyrkantigt. Inget för den moderna människan.
Så vad är det som gör att politiker, fackliga företrädare, företagsledare och andra offentliga makthavare ändå är i ett så stort behov av en grupp som i hemlighet suckar åt dem?
Svaret är kunskaper. De policyprofessionella utgör med sin unika kombination av formell utbildning, ideologisk motivation och rörlighet mellan organisationer det multiverktyg som krävs för att arbeta i den politiska samtiden. För den som vill opinionsbilda är förmågan att grundat i komplexa fakta beskriva samtiden genom ett ideologiskt raster avgörande. För den som vill påverka en organisation, ett parti eller regeringen är den policyprofessionellas bakgrund och därmed insyn inom dessa organisationer en avgörande tillgång, som kapitaliseras inte minst på pr-byåerna. Och för den som behöver veta vad som händer när och vem som tycker vad i ett upptrissat medialt och politiskt klimat är de policyprofessionellas utbredda nätverk ett avgörande vapen.
I tre ord: problembeskrivning, processkunskap och pejling.
De policyprofessionella är alltså en yrkeskategori som fram tills nu inte blivit beskrivna vare sig i konstitutionen, i medier eller i forskning, eller ens av sig själva. Politiskt sakkunniga i regeringskansliet och riksdagen, pr-konsulter på de stora Stockholmsbyråerna, utredare på fackförbunden och i näringslivets intresseorganisationer, tankesmeder på både höger- och vänsterkanten.
Alla är personer som på olika instanser i samhället utan att deras yrkesroll problematiseras vare sig av sig själva eller sina arbetsgivare utövar makt utan legitimitet och som inte sällan blivit så vana i sitt maktutövande att de förhåller sig direkt skeptiska till det folkvalda ämbetet som maktposition. De författar motioner, formulerar partilinjer, öppnar dörrar för företag som vill nå maktens öra och lägger fram opinionsbildande strategier för fack och näringsliv.
Som ingen annan grupp med offentlig makt i samhället präglas de policyprofessionellas verksamhet därmed av otydlighet, oansvar och osynlighet. Från ett demokratiskt perspektiv är det givetvis oroande att det finns en maktsfär i svensk politik som fram tills nu aldrig belysts i vare sig forskning, lag eller medier. Oron för lobbyister som titt somt tätt når upp genom det mediala bruset är bara en tårtbit av ett mycket större skeende.
Uppkomsten av de policyprofessionella är en utmaning för alla som vill granska och analysera makten. Men det betyder inte nödvändigtvis att de policyprofessionella är ett hot mot demokratin. Den som trodde att politiken höll på att urvattnas av karriärlystna, ideologilösa politiker utan annan vilja än att vårda sitt kontor på Helgeandsholmen en mandatperiod till kan andas ut. Det finns ingen brist på politiskt engagerade personer i politiken. Men det är inte längre säkert att de är politiker.
Personerna som söker sig till den policyprofessionella sfären gör det som vi konstaterat inte för pengar. De gör det för att de är besjälade, kompetenta politiska personer som funnit nya vägar in i en värld som i deras ögon inte ger utrymme för deras mer rörliga, individualistiska syn på vad politiskt arbete innebär.
I mångt och mycket är de policyprofessionella snarare än ett problem i sig ett symptom på en ny politisk verklighet vi vet allt för lite om. Vi förhåller oss fortfarande till verklighetsbeskrivningen som sattes av den senaste maktutredningen – 1990.
Sedan dess har mycket hänt. Medlemspartierna är inte längre den självklara formen för politisk organisering. Den gamla korporatismen med formaliserade samarbeten mellan fackförbund, näringsliv och stat (klassiskt besjungen av Blå Tåget med staten och kapitalet i samma båt) har efter att Svenskt Näringsliv marscherade ut ur de statliga styrelserna i början av 90-talet fått ge vika för en utbredd lobbyism och opinionsbildning med en myriad av intresseorganisationer och pr-byråer som följd.
Medierna är i ständig ekonomisk kris men utsätter samtidigt politiken för en alltmer hårdnackad och respektlös granskning där ingen går säker för drev.
Nya institutionella strukturer betyder nya förutsättningar för maktutövning. Det är i sprickorna av vår okunskap om dessa de policyprofessionella tar sig fram, vare sig vi vill eller inte.
Av
Stefan Svallfors
Bo Rothstein
Christina Garsten
Björn Werner
Niels Selling
Artikeln är publicerad i Magasinet Arena #1 2015. Vid citering vänligen referera till Magasinet Arena.
Följ Dagens Arena på Facebook och Twitter, och prenumerera på vårt nyhetsbrev för att ta del av granskande journalistik, nyheter, opinion och fördjupning.
