Det behövs en ny offentlig arbetsgivarpolitik!

Samhälle Går det en rak linje från 1930-talets militärorganisation till dagens New Public Management och den svenska hälso- och sjukvården? Rolf Å Gustafsson menar att en god och jämlikt fördelande vård kräver en arbetsgivarpolitik som bryter med sitt auktoritära arv. 

I Corona-tider är det många som ropar ut sin besvikelse över välfärdspolitiken. Nyligen var det hjärnforskaren och sedermera professorn i integrativ medicin Martin Ingvar som bland annat verkar tycka att ett »svagt« arbetsgivarskap utövats och att kommunernas självstyre lett till många problem. Sjukvården uppges dock ha klarat uppdraget för att den »vilar på professionens starka inflytande på verksamheten och har rötter i en krigsorganisation – linjeorganisation med avdelningar, divisioner, stabsläge, förstärkningsläge och etablerade principer för prioritering.« Nu är det visserligen inte bara militärer och andra engagerade professioner som ibland kan ha svårt att skilja på stridsläge och fredstida förvalning, men: Innan olika frihandsanalyser av organisatoriska problem biter sig fast och övergår i handlingslinjer kan det vara nyttigt med lite historiesociologiska baskunskaper.

New Public Management (NPM; företagsliknande organisationsformer inom offentligt finansierade verksamhet) nämns visserligen inte av Martin Ingvar som en rot till de frilagda problemen –  detta i motsats till bedömningar som många organisationsforskare gjort – men viktigare nu är att inse att NPM i mångt och mycket är Old Public Management (OPM) som förklätts till affärsverksamhet baserad på drömmen om valfrihet.

Det som förbinder OPM med dess förklädda avkomma (NPM) är snarare den obönhörliga auktoritära ovanifrånstyrning som ursprungligen uppstod när kungen pekade med hela handen.

Den gemensamma nämnaren mellan OPM och NPM står inte främst att finna i den eftersträvade (och svåruppnådda) militära hierarkins besluts- och genomförareffektivitet. Det som förbinder OPM med dess förklädda avkomma (NPM) är snarare den obönhörliga auktoritära ovanifrånstyrning som ursprungligen uppstod när kungen pekade med hela handen. För att fullfölja parallellerna till militär förvaltningslära: Välfärdspolitikens skadenivåer stiger nu till oroväckande nivåer bland vårdens och omsorgens fotfolk i kriget mot Covid 19. Och som brukligt är: Högre befäl – inkompetenta eller ej, välvilliga eller ej, uppbackade av värderingsdrivna politiker eller ej – alla har de mycket högre chanser till överlevnad. Bra för dem! Men är det så vi vill att det skall vara och förbli?

Ett sätt att klargöra den samhälleliga bakgrunden till det som nu pågår är att i tanken förflytta sig tillbaka till någon gång på 1930-talet då den svenska välfärdspolitiken etablerades. Mötet mellan gammalt och nytt ställdes på sin spets – när kunglig höghetsmakt och parlamentarisk demokrati möttes i dåvarande militäraorganisation – vilket kan betraktas som extremfallet av vad som ungefär samtidigt hände inom skolväsende, hälso- och sjukvård, ämbetsverk och myndigheter av olika slag: Frågan om den offentliga arbetsgivarpolitikens grundprinciper aktualiserades.

Några nedslag i tidens gång kan avtäcka de principer som etablerades och vi inleder med ett besök på Björntorps slott i Skåne. Där förvaras en anteckningsbok som Axel Gyllenkrok (1888-1946), en av ättlingarna knutna till detta fideikommiss, använt för att skrivit ner en del av sina tankar och reflektioner. Det är ett slags aforismer som friherren, översten och publicisten i militärpolitiska frågor tecknar ner någon gång under 1930- eller 40-tal (många av anteckningarna är odaterade). Synpunkterna slår hårt mot vad han bedömer som samtidens inkompetenta och av 1925 års försvarsbeslut stukade kollegor. Ett flaskpostmeddelande från Gyllenkrok lyder också som följer:

Den nutida statens två främsta fiender äro socialdemokratin och den kristna kyrkan.

Socialdemokratin linkar mellan socialism och konservatism; mellan statskapitalism och privatkapitalism; mellan statlig eller rättare sagt facklig livegenskap och ett maximum av individuellt självsvåld.

Den kristna kyrkan är »icke av denna världen«, men dess representanter lägger sina näsor i blöt i allt av denna världen, samt profitera – mer än de flesta – av den.

Hela apparaten linkar beständigt mellan Kristi himmel och världslig egoism, mellan Gud och Mammon. Först sedan dessa båda ologiska och otidsenliga organisationer satts på rätt plats eller avskaffats kan det bli ordning.

Översten hävdade visserligen envetet att han enbart ville rädda svensk krigsmakt från dess grava förfall.

Vi förflyttar oss nu till kaserngården vid Kungl. Hallands regemente den 1 september 1937 kl 19 00 och låter en fänrik berätta vad han iakttog när avlämningen av två bataljoner skulle ske till regementschefen Gyllenkrok: Plötsligt och ödesmättat hörs ett ›Givakt!‹ rulla ut över kaserngården. Det blir alldeles tyst bland de hundratals kommenderade värnpliktiga och stamanställda som ställts upp i reglementerade formationer. Översten gör en storstilad entré och…

I kvällssolen rider översten in på kaserngården. Många vet att denne varit svårt invalidiserad av ischias och att han de senaste fjorton dagarna lett förberedelserna för regementsmötet från sjukbädden. Nu dansar hästen Dacke med sin ryttare framför regementet – de två är inte överens. De som står närmast kan se att översten är vit i ansiktet av smärta, en jämn drivning med båda skänklarna fungerar inte. I andlös spänning blickar de främst stående på ryttaren; att inta en korrekt position syns omöjligt. Hästen vill inte stå stilla på plats. Då – drar översten sin sabel. Klingan beskriver en blixtrande helbåge från vänster, och uppåt och nedåt höger där dess flata drabbar hästens högra bakdel med en smäll. Dacke återkallas därmed till ordningen, frustar och blir stående blickstilla: — »Lämna av!«.

Översten lyckas alltså återta kommandot över en situation som hotade att skena iväg. Manligt, heroiskt och från en bokstavligen hög position. Den kollega, som återgett bilden från kaserngården, kommenterar långt senare händelsen som »den mest spektakulära« historien av alla om denne Gyllenkrok. Officerskollegan brister också ut i ett bejakande av drömmen om rättmätig och legitim maktutövning när han sammanfattar händelsen:

Den högadlige befälhavaren, i äldre tid kallad Konungens troman, för sitt befäl med stora befogenheter. Själv uppfostrad till soldat behärskar han alla vapen och övriga medel inklusive sin häst. Hans nåd kan lysa över omgivningen men hans vrede kan också drabba soldater och befäl, så även riddjuret. Allt reflekterar den makt – Krigsmakten– vars högste befälhavare är Hans Majestät Konungen.

Gyllenkrok levde dock inte under en tid då idealet om en upplyst despot (eller kanske ska vi tala om en feodal riddarkultur) kunde praktiseras utan friktioner. Översten hävdade visserligen envetet att han enbart ville rädda svensk krigsmakt från dess grava förfall. Och att just han är en av de få som har kompetens att förhindra utbildningens föga krigsmässiga uppläggning, som bland annat skapar »framstående uppvisningsdockor eller mannekänger men icke för kriget ägnat befäl.« Den svenska modellen verkar länge haft problem med sin självkänsla handlingskraft.

Det må ligga en del i Gyllenkroks diagnoser av sakernas tillstånd, men runt härlägret fanns alltid en civil vardag. Ett konkret uttryck för detta och i takt med den nya tiden var Militieombudsmannen (MO, ibland i förklenande syfte benämnt »Moster Olga«) som hade att utöva »tillsyn över lagars och författningars efterlevnad av krigsdomstolarna samt av ämbets-och tjänstemän med avlöning från medel, anslagna till försvarsväsendet.« (Nordisk familjebok bd 14) Man kan säga att en av den post-feodala tidens främsta maktmedel – offentlig rättsstatlig förvaltning– därmed stegvis gjorde sig alltmer påmind.

Tre gånger ställdes Gyllenkrok och hans befälsföring inför MO:s rannsakning. En redovisning skulle kunna bli till en spännande berättelse om Gyllenkrok och hans tid med allt vad roliga, burleska och mer sorgsamma inslag som hör till sådana berättelser. Här måste vi nöja oss med den mer sociologiska iakttagelsen att i hierarkiska organisationer avgörs individernas möjligheter till inflytande, handlingsutrymme och privilegier långt ifrån alltid av deras sakliga kompetens, utan snarare genom positionen i rangordningen. Gyllenkrok och hans militära ledarstil ägnar dock mycket tid åt att peka ut personer som bedöms felande, inkompetenta och misshagliga. Det är individens ansvar att lyda order och effektivt genomföra ålagda uppgifter på det sätt översten själv finner nödvändigt. Han pekar »med hela handen«, som det numera heter också på managementsvenska. Ursäkter, förklaringar, och bakgrundsbeskrivningar får moster Olga och dess gelikar ägna sig åt.

Samtidigt är det dock viktigt att vara klar över att Gyllenkrok själv uppger att han inte enbart förlitar sig på förvaltningens regler. Logiken i ledarskapet verkar bestå av ett visst mått av selektivitet och där urvalet styrs av översten själv. I likhet med dem som idag anser sig veta vad som bör göras, vill Gyllenkrok bestämma själv och ha makt att beordra fram, eller som det numera heter »beställa«, önskat utförande.

I ett av de få dokumenterade utfall av bitterhet som återfunnits bland Gyllenkroks efterlämnade papper, beklagar han sig till en officerskollega och funderar på att efter allt slit avgå från aktiv tjänst; att få lämna

…»idiotanstalten med densamma hörande åsnor i Napoleonformat, byråar, medicinalstyrelsen, ’tjänstegrenschefer’, MO m fl institutioner. Jag är förbannad och har anledning att vara det.«

Liksom i Corona-tider kunde naturligtvis paniken inför »omgivningtrycket« leda till krav på hårda nypor och förtvivlan över inhemsk förvaltningsmässig lunk.

Gyllenkrok håller helt enkelt på att krokna och kanske ge upp inför alla hinder, regleringar, inkompetens och brist på krismedvetande som omger honom. Han understryker också likt många nutida befälspersoner att när det gäller ”truppens utbildning” och de ”variabla faktorer” man då måste ta hänsyn till, så måste man trots allt inse att det: »Icke är en ämbetsmannafunktion. Icke en matematisk operation. Icke ett hantverk. Utan en konst, liksom dess förande i fält.«

Utrymmet för sådana självsvåldiga varianter av »konstnärlig«, men ändå obönhörlig ovanifrånstyrning krympte dock i takt med uppbyggandet av folkhemmets välfärdspolitik. Politiker började glutta in i de militära förbandens slutna mikrokosmos. Det hände att gamla ärevördiga ämbetsverk omorganiserades och att nya slags offentliga myndigheter byggdes upp. Och från 1920-talet var politikerna folkvalda och hade inte sällan andra intressen än Gyllenkroks mer krigiska. Den komplexa blandning av politikerstyrning, regleringsiver och demokratisering vi numera lever med började göra sig påmind i svensk förvaltning.

När politikerna ville styra alla Gyllenkrokar – inte bara militärer utan polismästare, överläkare, rektorer, ämbetsmän och andra med viktiga och kompetenstunga uppgifter alltmer i folkets tjänst (så småningom tillkom vårdarbetare, semi-professioner och professioner) – då sköt politikerna in ett omfattande regelverk mellan sig själva och denna växande skara befattningshavare. En alltmer komplex och omfattande förvaltning blev följden och man hoppades att det interna motståndet skulle nötas ner och att reglerna skulle kunna bli mer och mer träffsäkra. Mycket av detta kom under 1980-talet att förenklat och missvisande kallas för »offentlig byråkrati«, när man trodde att marknaden skulle lösa alla problem.

Genom nedslag i MO:s omfattande utredningar kan vi lära oss mer om mötena mellan gammalt och nytt i förvaltningen. Där framgår att Gyllenkroks officerskollegor kunde få sina fiskar varma, speciellt när de inte uppfyllde hans kriterium på konstfärdig, kompetent och krigsmässig utbildning av underställd trupp. Vänd till bataljonens samtliga officerare (där konflikterna blev så stora att MO tillkallades) yttrade Gyllenkrok enligt MO:s undersökning bland annat: »Ni äro ena djävla skitar allihopa. För övrigt skall jag säga herrar bataljons- och kompanichefer att har Ni odugliga plutonchefer, skall Ni omedelbart avskeda dem. Förresten kan jag tala om för herrarna, att den 22 kommer Ni att skickas hem, så är jag fri skiten.«

Vi kan nöja oss med dessa inblickar i den svenska militära vardagen från 1930-talet. Glöm då inte att i den närmsta europeiska omgivningen beväpnade sig stormakterna under denna period till tänderna och tränade massiva krigsmaskiner. Liksom i Corona-tider kunde naturligtvis paniken inför »omgivningtrycket« leda till krav på hårda nypor och förtvivlan över inhemsk förvaltningsmässig lunk. Om vi får tro skildringarna i MO:s ämbetsberättelser verkar dock Gyllenkrok själv ofta ha fastnat i ett malande om petitesser – ingen tvivlar på hans brinnande vilja och kompetens att göra den nedskurna och nedgångna svenska krigsmakten duglig – men varje person som gjort lumpen känner igen situationen. Det är svårt att frigöra sig från tanken att det för Gyllenkroks del också handlade om att selektivt använda givna regler i syfte att styra, dominera och  behålla befälsmakten.

Klart är att Gyllenkroks relationer till sin mänskliga omgivning knappast omfattas av det slags »likhet, omtanke, samarbete och hjälpsamheten« som var folkhemmets proklamerade ideal. Tvärtom.

Ja, de historiska rötterna till vår förvaltning är ett resultat av mötet mellan kungens höghetsrätt och välfärdspolitikens stegvisa demokratiseringskrafter. En ofullbordad demokratisering. Bristen på goda idéer var stor, liksom motståndet från etablerad överhet.

Är det något allmängiltigt som illustreras av denna snabbresa genom svensk förvaltningshistoria? Ja:

I Sverige nöttes den nya tiden fram genom kompromisser som regering, riksdag och kommunalförvaltningar utformade. Man försökte omdana samhället och mala ner en del av den gamla överhetens motstånd. Det är allmänt omvittnat att en stor del av motståndet mot välfärdspolitik kom från ledande personer i den offentliga förvaltningen.

Resultatet blev en ganska tröstlöst malande regelstyrning, där också paragrafrytteri, »kreativ« rättstillämpning och (ytterligare) ineffektivitet kunde bre ut sig. Ja, de historiska rötterna till vår förvaltning är ett resultat av mötet mellan kungens höghetsrätt och välfärdspolitikens stegvisa demokratiseringskrafter. En ofullbordad demokratisering. Bristen på goda idéer var stor, liksom motståndet från etablerad överhet.

En sådan alternativ diskussion om »offentlig byråkrati« är värd betydligt mer uppmärksamhet och tankemöda än de förslag på återgång till en eller annan form av OPM som lätt trampar i Gyllenkroks fotspår. De få studier av folkhemmets offentliga arbetsgivarpolitik som finns tyder på att frågorna i stort lämnades obearbetade och obesvarade. Här är några exempel på sådant som sällan diskuterats och som fortfarande väntar på debatt, analys och transparent beslutfattande:

• Bör det finnas skillnader i hur arbetsledningen läggs upp inom olika slags offentliga verksamheter eller kan krigsmakten, sjukhusen och ämbetsverken skötas på samma sätt?
• Vilka politiska organ och därmed vilka politiker har arbetsgivaransvar? Kommun, region, riksdag? Hur utkrävs ansvar för arbetsgivarpolitiken?
• Var går gränsen mellan politiskt ansvar och vetenskaplig, professionell eller annan specialkompetens? Bör politiker avgöra hur Gyllenkrok lägger upp en övning i framryckning under eldgivning? Bör politiker avgöra när en skröplig åldring behöver hjälp på ett sjukhem?
• Kan vi utveckla någon slags offentlig etik liknande den gamla ämbetsmannaetiken, kan någon form av ömsesidig tillit i relationerna inom offentlig verksamhet skapas. Skall offentligt anställda kunna straffas för tjänstefel? Vem dömer i sådana fall?
• Vem skall bestämma löner och andra arbetsvillkor? Politiker, arbetsledning, eller fackföreningar i förhandling med myndigheter (Arbetsgivarverket) och/eller privaträttsliga sammanslutningar (Sveriges kommuner och regioner)? Vilka är egentligen legitima parter?

Att förklä den gamla hierarkiska förvaltningsapparatens Old Public Management (OPM) till företagande i valfrihetens anda och kalla detta New Public Management (NPM) duger inte! Ej heller det omvända!

Långsamt växte regelverket – många såg detta som enbart ökad »byråkrati« andra såg den »svenska modellen« tillämpas på offentlig förvaltning – men ovanstående frågor förbigicks med tystnad eller avgjordes genom informella tumregler (många ärvda från tiden innan folkhemmet ens var påtänkt). Så kom det sig att folkhemmet färdades vidare i tiden med en mängd viktiga olösta frågor som uppstod när Gyllenkrokarnas förvaltning mötte andra verksamheter och andra frågeställningar än sådana som krigets, kyrkans och överhetens samhälle hanterade.

Genom folkhemmets statliga och kommunala institutioner försökte en del förtroendevalda skapa »likhet, omtanke, samarbete, hjälpsamhet« för folket, men den etablerade förvaltningsapparatens former bestod. Idétorkan var stor när det gällde att skapa samarbete med det folk som gjorde själva jobbet.

Att förklä den gamla hierarkiska förvaltningsapparatens Old Public Management (OPM) till företagande i valfrihetens anda och kalla detta New Public Management (NPM) duger inte! Ej heller det omvända!

En god och jämlikt fördelad vård och omsorg är historiskt sett något genuint nytt inom offentlig förvaltning. Det kräver också en ny arbetsgivarpolitik som bryter med det auktoritära arvet: En offentlig arbetsgivarpolitik på välfärdspolitikens område som tillåter och uppmuntrar aktivt personaldeltagande – också för fotsoldaterna – samtidigt som verksamheten baseras på vetenskapligt grundad kunskap om hur vård och omsorg bedrivs.

Det är svårt! Sätt igång nu!

Ett tips till Corona-kommissionen är att ta sig en titt på hur det gick till när den så kallade munskydds-skandalen processades fram av handlingskraftiga arbetsgivare och expertmyndigheter och därmed finurligt stoppade rop å hjälp underifrån!

***

Följ Arena Essä på Facebook