skolpeng På senare tid har kommuner som ger friskolor förmånliga hyresavtal debatterats friskt. I Jämlikhetskommissionens utredning ifrågasätts om nuvarande regler är lagliga. Vad är bakgrunden till att vi har det regelverk vi har? Dagens Arena har tittat närmare på frågan.
Som Dagens Arena har berättat tidigare har många kommuner erbjudit subventionerad lokalhyra, eller på annat sätt sockrade villkor, till fristående skolor för att locka dem att etablera en ny skola. Det har i vissa fall orsakat en politisk konflikt, ofta mellan höger och vänster. Ett par fall har prövats i domstol, och det har ofta handlat om Internationella engelska skolan (IES).
* Landskrona kommun fick 2015 rätt av Malmö förvaltningsrätt i sitt beslut att ge full hyreskompensation till IES för deras skola.
* Vallentuna kommun fick däremot bakläxa på ett annat, förmånligt avtal de ville erbjuda IES. Där gällde det att kommunen åtog sig att ta över hyreskontraktet från IES för 20 år framåt, om skolkoncernen ville lämna. Domstolen fann att det handlade om otillbörligt gynnande av enskild näringsidkare.
I Kävlinge kommun var politikerna först positiva till att IES skulle etablera sig, men ändrade sig senare med hänvisning till att det fanns »ingen rim och reson« i skolkoncernens krav på full kompensation för sina lokalkostnader för en helt ny skola som de ville bygga.
I Upplands-Bro, norr om Stockholm, valde en socialdemokratisk politiker före sommaren att pröva den politiska majoritetens förslag till hyreskompensation i domstol. Även här fann domstolen att det inte bröt mot någon lag att införa en generell modell med hyressänkning, men inte full kompensation, för friskolor. Syftet var just att locka friskolor att etablera sig i kommunen.
– Vi gör det för att möjliggöra för friskolor att etablera sig och för att hålla nere kostnader. Valfrihet är viktigast. Men vi vill inte möjliggöra etableringar till vilket pris som helst, säger Fredrik Kjos (M), kommunstyrelsens ordförande i Upplands-Bro,
Han vänder sig emot att kalla systemet de vill införa för hyresrabatt. Istället för att kompensera friskolor till 100 procent för kostnaderna för nybyggda lokaler har de utformat en trappmodell.
– Vi har jämfört med när vi bygger en kommunal skola, som vi får betala hela kostnaden för. Utan våra regler hade en friskola fått hälften av kostnaden för att bygga nytt, nu får de 70 procent. Nu tycker de fristående skolorna att de klarar att sätta upp verksamhet till lägre kostnader än vad kommuner gör. Vi satte en modell som skapar möjligheter för friskolor att komma hit, samtidigt som vi som kommun sparar pengar på varje friskola som etablerar sig, säger Fredrik Kjos (S).
Den politiska tjänstemannen och socialdemokraten Helena Austrell, som var den som överklagade hyresmodellen, säger nu att hon inte har någon kritik mot majoritetens förslag.
– Vad vi ville var att få den prövad juridiskt, för vi fick inga svar från minoriteten. Nu har vi fått det och då accepterar vi det. Det vi värnar är likställighetsprincipen, säger Helena Austrell.
Det finns redan planer på minst två friskoleetableringar i Upplands-Bro, säger Fredrik Kjos; Jensen och Engelska skolan är på väg att starta nya skolor.
Enligt Lotta Lerwall, professor i förvaltningsrätt vid Uppsala universitet, blir det avgörande i fallet med Upplands-Bro om man kan motivera varje etablering med att det finns »särskilda skäl« för den nedsatta lokalkostnaden.
– Det kan handla om att kommunen redan har tänkt att bygga en skola eller om det gäller ett område där det inte legat en skola förut, säger Lotta Lerwall.
Ovanpå det kan man också väga in meningen om att ta hänsyn till intresset av att en friskola kan etableras:
– Som jag läser detta är det här inte en faktor som ensamt kan vara avgörande, utan vägas in om det finns skäl till att en fristående skola ska etablera sig. Jag kan tänka mig att man från början tänkte sig exempel som: vi vill ha en naturskola, eller vi vill ha en Waldorf-skola.
Men utifrån vad domstolen tagit ställning till är det svårt att hävda att kommunen inte följer lagen, säger hon:
– Läser man domen så lovar kommunen dyrt och heligt att man ska göra en prövning i varje enskilt fall, och det accepterar domstolen. Domstolen betonar att det är en laglighetsprövning, inte en lämplighetsprövning. Som jag uppfattar det beror domen också på vad den som klagat har anfört. Och här trycker domstolen på att den som klagat inte har kunnat visa att det är olagligt. Kommunen behöver inte presentera egna grunder eller argument, utan bara besvara det som påstås, säger Lotta Lerwall.
Hon lägger till att i slutänden blir det en politisk fråga om en kommun vill ge rabatt till friskolor eller inte. Tack vare skrivningen om att väga in intresset att få en friskola på plats blir särbehandling förenligt med kommunens likställighetsprincip:
– Här finns ju ett rättsligt stöd för att göra skillnad; utan den här paragrafen hade det inte varit möjligt.
Jämlikhetskommissionen hävdar däremot att reglerna om hyresrabatter är olagliga. Utredningen, som beställdes av regeringen, spänner över mer än 1100 sidor och lade fram sina förslag, som berör alla möjliga politikområden, i början av augusti. På s. 572 finns ett avsnitt där utredningen går igenom dels kommunallagen, dels EU-lagstiftning för att se om principen att beakta intresset att en friskola etableras är laglig.
– Vi vänder oss emot den paragrafen, men inte mot allt som handlar om särskilda skäl för att kompensera för faktiska lokalkostnader, säger Marie Jakobsson Randers, jurist som satt med i Jämlikhetskommissionen.
Prövningen att hänsyn får tas till intresset av nyetablering går emot den princip om likabehandlingsprincipen som annars gäller mellan olika enskilda huvudmän samt mellan enskild och kommunal huvudman. Utredningen kommer fram till att det riskerar att bryta mot kommunallagen, som anger att stöd generellt sätt inte får ges till enskilda näringsidkare om det inte finns »synnerliga skäl«.
– Lagen anger en snäv definition av sådana skäl, och det ska i regel handla om att garantera en minimistandard av service i en kommun, till exempel att se till att det finns en matbutik eller en bensinstation. Då blir det svårt att se att det kan handla om synnerliga skäl när det gäller skolor – den servicen tillhandahåller ju redan kommunen, säger Marie Jakobsson Randers.
De skriver också att principen troligen bryter mot EU:s statsstödsregler. En anledning till det är att offentliga medel som går till skolkoncerner i vissa fall kan omsättas utomlands. Då blir det en europeisk angelägenhet.
– Vissa av skolkoncernerna har ju använt sina medel till att expandera ute i Europa och då blir det ju otillbörligt statsstöd, säger Per Molander, ordförande för Jämlikhetskommissionen.
Det krävs dock att summan överstiger en viss gräns för att de här reglerna ska gälla. Jämlikhetskommissionen har inte fördjupat sig i domar kring förmånliga hyresavtal för kommuner, men att till exempel Malmö förvaltningsrätt godkände full kompensation för hyreskostnader till IES nya skola i Landskrona, behöver inte gå emot kommissionens analys, menar Marie Jakobsson Randers.
Även utredningen »En mer likvärdig skola« (2020:28) skriver att möjligheten för kommuner att i beslutet om att ersätta för faktiska lokalkostnader kan ta hänsyn till intresset av att en friskola etableras, »i viss mån« går emot principen om likabehandling som annars ska gälla mellan kommunala och fristående skolor.
Bakgrunden till dagens regelverk om hur kommuner ska kompensera friskolor för lokalkostnader finns i Skolförordningens (2011) 14:e kapitel, 6 §. I paragrafen slås fast att ersättning till friskolor ska bygga på kommunens genomsnittliga kostnad per elev för de egna lokalerna. Om »särskilda skäl« finns ska ersättningen istället motsvara de faktiska kostnaderna. Nytt i förordningen, som kom till under alliansregeringen 2011, var att man lade till ett stycke för att gynna friskoleetableringar:
»Vid prövningen får hänsyn även tas till intresset av att utbildning med en enskild huvudman kan etableras.«
Roger Haddad är skolpolitisk talesperson för Liberalerna, men var inte med när beslutet om ändrad skolförordning togs. Han tycker att formuleringen om att särskilt kunna beakta intresset av att nya skolaktörer kan etablera sig fortfarande har relevans.
– Vi har fortfarande kommuner där det inte finns reella möjligheter att välja skola för att utbudet är begränsat. Det kan vara mindre kommuner där det politiska styret inte har varit öppna för alternativ, säger Roger Haddad.
Samtidigt är han tveksam till att friskolekoncerner får särskilda rabatter och generösa villkor för att etablera sig i en kommun:
– Paragrafen öppnar för kommuner att göra så här. Men jag har kolleger som kritiserat att enskilda aktörer ställer krav. Där håller jag med mina kolleger om att det är fel. Till slut är det kommunen som ska bestämma villkoren; känner skolpolitiker att de inte vill gå med på rabatter får de säga nej, säger Roger Haddad.
Att det skulle råda fri etableringsrätt för skolor vänder sig Haddad däremot bestämt emot:
– Jag ser fortfarande att skoldebattörer säger att vi har fri etablering för skolor, men det stämmer inte: kommuner ska först yttra sig, och Skolinspektionen gör en bedömning av konsekvenserna.
I och med Skolförordningen 2011 förenklades också möjligheten för friskolor att etablera sig, genom att kommunerna fick mindre makt att säga nej till etableringar. Det här gjordes genom en skrivning som minskade utrymmet för Skolinspektionen att ta hänsyn till negativa konsekvenser för kommunen av en friskoleetablering; nu heter det att det ska finnas ”påtagliga negativa” konsekvenser av en etablering för kommunen, som måste bestå på längre sikt, för att det ska utgöra ett hinder för en etablering. I propositionen hänvisar man till att fem år enligt Skolverket anses vara en rimlig period i sammanhanget. Under de åren kan det anses acceptabelt att kommunen tvingas göra förändringar och planera om i den egna verksamheten, för att anpassa sig till den nya situationen till följd av en ny friskoleetablering.
Läs också: Höga krav för att avslå nya friskolor
Regeringen skriver att Skolinspektionen bör ta mindre hänsyn till kommunernas vilja, och mer hänsyn till valfriheten och eleverna.
»Kommunala och fristående skolor ska bedömas och verka utifrån lika villkor. Med den konkurrens om eleverna som råder mellan olika skolor och huvudmän bör kommunernas inflytande i etableringsfrågan minskas«, skrev den dåvarande regeringen i förarbetena till Skolförordningen.
I den rödgröna regeringen som tog över 2014 var Gustav Fridolin (MP) utbildningsminister. 2018 justerar den regeringen skrivningarna om likabehandling för friskolor när det gäller lokalkostnader.
– Vi försökte komma åt att kommuner hade svårt att göra olika typer av lokalinvesteringar utan att behöva ersätta friskolor högre, som då fick pengar för kostnader de inte hade. Det blev särskilt påtagligt med den ökning av antal barn som kom till Sverige som flyktingar 2015. De motsvarade nästan en hel årskull, vilket ledde till att många kommuner tvingades göra stora investeringar – men det gjorde inte friskolorna, säger Gustav Fridolin.
Skrivningen från 2018, som infördes som ett tillägg till Skolförordningen, lyder:
”Vid prövningen av om det finns särskilda skäl ska hänsyn tas till om skillnaden mellan hemkommunens genomsnittliga lokalkostnader och den enskilde huvudmannens faktiska kostnader är betydande på grund av kommunens investering i nya lokaler, renovering av befintliga lokaler eller någon annan omständighet.”
Syftet med tillägget i förordningen var alltså att förtydliga kommunernas rätt att inte behöva betala mer än »faktiska kostnader« i de fall fristående huvudmäns sådana är lägre än kommunens. Samtidigt var det en förändring inom ramen för det utrymme som regeringen kan ändra regler på egen hand, utan att gå till riksdagen. Att få igenom större förändringar i riksdagen bedömdes inte vara möjligt.
– Jag tror att den ändring vi gjorde var inom vad vi uppfattade att riksdagen hade gett oss tillåtelse till, säger Gustav Fridolin.
Han påpekar också att det är svårt att utforma regler som passar såväl kooperativt drivna skolor som börsnoterade skolkoncerner.
Just nu är den tidigare nämna utredningen En mer likvärdig skola ute på remiss, och bland förslagen finns en återgång till vad som ursprungligen var tanken när friskolesystemet lanserades: en lägre skolpeng för friskolor än för kommunala.
– Vi vet att principen om lika villkor inte är fullt genomförd idag för det finns ett antal förutsättningar som gör att friskolor kommer billigare undan, säger Gustav Fridolin.
Även Liberalerna är öppna för att göra om ersättningsmodellen till skolorna.
– Kommunala skolor som tar ett större ansvar ska också ha större skolpeng. Exakt hur modellen ska se ut vet jag inte. Förut har partierna bara sagt: skolpengen ska fördelas exakt lika – trots att det står i skollagen som vi införde att den ska fördelas enligt socioekonomiska faktorer. Kommuner bryter mot den lagen. Nu säger vi att pengen inte behöver fördelas exakt lika, säger Roger Haddad.
Lotta Lerwall anser också att kommunernas och de fristående skolornas ansvar skiljer sig åt, och därmed villkoren.
– Det är så systemet är tänkt, rent krasst: reglerna är inte gjorda för att skydda de kommunala skolorna. Man läser i friskolereformerna att man ska göra det så lika som möjligt mellan fristående och kommunala skolor – men den avgörande skillnaden är ju att kommunala skolan måste stanna kvar. De måste också lämna ut allmänna handlingar, vilket innebär en extra kostnad, säger Lotta Lerwall.
Hon säger att det vore intressant om någon kommun testade att tänja på regelverket, för att få praxis avgjord.
– Ett intressant, men inte så troligt, scenario vore om någon hävdade att »vi är så himla intresserade av att bara ha fristående skolor i vår kommun att vi drar ned på kommunens egna skolor«. Då går det nog upp till de högsta instanserna.
Följ Dagens Arena på Facebook och Twitter, och prenumerera på vårt nyhetsbrev för att ta del av granskande journalistik, nyheter, opinion och fördjupning.
