Granskning Under pandemins inledande månader lånade IVO ut personal till Socialstyrelsen. Men att en granskande myndighet lånar ut personal inom sitt område skapar flera möjliga problem. Dagens Arena har tittat närmare på saken.
Inspektionen för vård och omsorg (IVO) bildades 2013 när den granskande verksamheten bröts loss från Socialstyrelsen. Innan dess hade Socialstyrelsen ansvar både för att reglera och att genomföra tillsyn över vård och omsorg, men regeringen ansåg att de här uppdragen borde stå självständiga från varandra.
Men när pandemin slår till i Sverige 2020 sker en tillfällig sammanblandning av myndigheterna igen genom att anställda från IVO förstärker Socialstyrelsens organisation på hög nivå. Det här sker under samma period som Socialstyrelsen utfärdar och uppdaterar riktlinjer, så kallade kunskapsstöd, för bland annat prioritering till intensivvård och för vård av äldre boende på särskilda boenden kopplat till Covid-19.
– Redan i slutet av februari 2020 etablerade Socialstyrelsen ett stabsläge, dagen efter att Folkhälsomyndigheten konstaterade att det fanns en hög risk för smittspridning i Sverige, säger Lars Hobert, biträdande chefsjurist på Socialstyrelsen.
Myndigheten skapade en särskild organisation för att hantera pandemin och tog in 60 medarbetare på heltid från andra delar av Socialstyrelsen. Snart såg man att behov av ytterligare kompetenser och fler händer.
– Då tittade man på andra myndigheter där det kunde finnas personal som skulle kunna fylla funktioner i den här krisledningsorganisationen. En av dem var IVO och vi slöt ett avtal om fyra personer från Ivo som skulle arbeta med det här under mars, april och maj.
Dessutom beslöt man att låna in personal från andra myndigheter, som Försvarsmakten och MSB, samt från vissa av regionerna. Enligt dokument från IVO handlar det om tre inspektörer, två från Stockholm och en från Göteborg, samt en avdelningschef från Jönköping som lånats ut. En av inspektörerna benämns också ”tillsynsläkare” i dokument från IVO.
– De som kom från IVO vet jag bland annat har arbetat vid en särskild analysfunktion som vi har för att ge stöd för beslut inom vård och omsorg. Någon annan har suttit som tib – tjänsteman i beredskap – som vi är ett antal myndigheter som ska ha. Någon tredje har suttit med att stötta upp en särskild funktion av samverkan med andra och en annan har varit i en analysfunktion där man gör lägesanalyser, säger Lars Hobert.
Frågan är om utlåningen av personal kan innebära en jävssituation. Ida Asplund är juris doktor och universitetsadjunkt, inriktad på förvaltningsrätt, vid Umeå universitet. Hon disputerade i januari med en avhandling om individens rättssäkerhet i tillsyn och tillsyn som rättsstatligt kontrollverktyg, inom bland annat vård och omsorg och socialtjänst, och säger så här om utlåningen av personal:
– Det kan vara mindre lämpligt ur ett legitimitetsperspektiv, eftersom tanken med reformen 2013 var att särskilja IVO:s och Socialstyrelsens verksamhet. Men i det här krisläget kan man säga att det också var lovvärt att man vill samarbeta, säger Ida Asplund.
Riksrevisionen, som regeringens granskande myndighet, uppger som jämförelse att man är restriktiv när det gäller att bevilja tjänstledighet för personal för arbete på annan myndighet, men att det har hänt:
»Till exempel har vi i nuläget en medarbetare som beviljats tjänstledighet för att arbeta på Folkhälsomyndigheten med utveckling av statistisk analys kopplad till pandemins effekter. Tidigare har vi även haft en medarbetare utlånad till kansliet vid riksdagens Finansutskott för att stötta med beredning av ärenden som rör pandemi-hanteringen« skriver presstjänsten i ett mejlsvar.
När utlånad personal kommer tillbaka till Riksrevisionen hanteras den enligt interna föreskrifter för jäv och hot mot oberoende, enligt myndigheten, vilket innebär »att en person som i närtid har arbetat på en myndighet (eller varit utlånad dit) inte bör granska just den myndigheten, området eller frågan«. Hänsyn tas också till individuella faktorer, som vilken position och vilka arbetsuppgifter en utlånad person har haft.
IVO har inte i uppdrag att granska Socialstyrelsen. Däremot granskar IVO sjukvården; ett område där Socialstyrelsen har inflytande, bland annat genom att de utfärdar föreskrifter och kunskapsstöd för vården.
Under coronapandemins första månader utfärdade Socialstyrelsen flera så kallade kunskapsstöd för vården som innehåller råd om vårdprioriteringar. I stödet för patienter på särskilda boenden avråddes bland annat från fysiska läkarbesök om de kunde hanteras på distans.
De här råden kom senare att bli hett omdebatterade bland annat utifrån hur de eventuellt kunde ha påverkat att äldre som misstänktes vara sjuka i Covid-19 inte fick tillgång till en individuell bedömning av läkare, och nekades den vård som kanske kunde ha räddat deras liv. Coronakommissionen, som redovisade sin rapport om äldreomsorgen under corona i december, stämde in i kritiken och ifrågasatte hur riktlinjerna utformats (Coronakommissionen, s. 274):
– Det tror vi möjligen kan ha bidragit till att så få boende på säbo fick medicinsk bedömning på plats, sa coronakommissionens ordförande Mats Melin till Dagens Arena.
Socialstyrelsen ändrade delar av råden i ett ganska tidigt skede, och förtydligade bland annat vikten av att ge en individuell bedömning till patienter.
När IVO i november redovisade den andra av två större granskningar av äldreomsorgen under pandemin fick de frågor om hur Socialstyrelsens råd om att undvika fysiska läkarbesök på boenden påverkat de påträffade bristerna i bedömningen av äldres vårdbehov. Beskedet från IVO var då att det »det får vi se«.
Enligt experter inom förvaltning som Dagens Arena har pratat med är det rätt av IVO att inte kommentera Socialstyrelsens råd och vilken effekt de eventuellt har haft.
– IVO pekar på problemen, sedan vill man inte granska Socialstyrelsens arbete. Så ska det vara, menar jag, säger Jan Turvall, tidigare lektor vid Göteborgs universitet.
Ida Asplund anser att det skulle vara problematiskt om personal som varit med om att ta fram riktlinjer från vården sedan är med och granskar vården på samma område.
– Tänker man sig att samma person skulle ha varit ansvarig i att utfärda riktlinjer och sedan går tillbaka och tillsynar samma kunskapsstöd, kan det riskera att påverka tillsynens legitimitet negativt, säger hon.
Göran Sundström är professor i offentlig förvaltning vid Stockholms universitet, och har nyligen lett ett större projekt som granskat beslutsprocessen kring bygget av Nya Karolinska sjukhuset. Enligt honom är det »inte särskilt lämpligt« om personal från IVO skulle ha varit med i att utfärda riktlinjer för vården, som kunskapsstöden, under tiden på Socialstyrelsen. Men även om så inte är fallet finns risk för jäv, säger han.
– Men bara det att de har jobbat på huvudkontoret, och fått lojaliteter med de som jobbar på Socialstyrelsens huvudkontor, är delikat. Med jäv krävs ganska lite för att det ska vara en jävssituation. Det är klart att det kan skapa problem. Sedan kanske det ska ställas mot den särskilda situation som rådde, som gjorde att man samlade kompetens hos Socialstyrelsen, säger Göran Sundström.
Enligt Socialstyrelsen har personalen från IVO inte varit inblandade i arbetet med kunskapsstöden för vården, utan de har arbetat mer operativt och fattat beslut i det löpande arbetet.
– Det är också väldigt specifik expertis i att ta fram de kunskapsstöden och det är expertis vi har själva, säger Lars Hobert.
Har det funnits en medvetenhet hos Socialstyrelsen om risk för jäv, i samband med att personal lånats in?
– Jag ser inte någon risk för jäv hos Socialstyrelsen i det här fallet. Men generellt gäller att om man jobbar hos en myndighet och kommer tillbaka till sin gamla myndighet får man alltid tänka på om man handlägger ärenden man varit i kontakt med tidigare – från den myndighet man varit utlånad till. Utbildning om jäv får alla när man anställs. Men den möjliga jävssituationen uppkommer egentligen först när man återkommer till sin gamla myndighet.
Finns det några gränser för vilka områden IVO-personalen kunde befatta sig med hos er? Eller vilka personer man kunde samarbeta med under tiden de var utlånade till er?
– Samtidigt som det måste vara ett utbyte generellt av kunskaper mellan avdelningar är man normalt sett medveten om var gränserna går. När man tar fram kunskapsstöd finns det normalt sett ett internt remissförfarande inom myndigheten, flera avdelningar är involverade och beslut fattas på en relativt hög nivå – antingen av generaldirektören eller en hög avdelningschef. Så det är inget man avhandlar i korridoren.
På frågan om personal från IVO kunnat ta del av information om kunskapsstöden säger Lars Hobert att han inte kan svara säkert på det.
IVO svarar via mejl att den personal som lånades ut till Socialstyrelsen inte »har varit beslutsfattare i de s k 1700-besluten«, vilket syftar på granskningen av äldreomsorgen under corona. Däremot har tre av dem på olika sätt varit delaktiga i 1700-granskningen. Den fjärde var chef för krisledningens lägesanalys på Socialstyrelsen och har nu återgått till sin ordinarie tjänst som avdelningschef och är en del i myndighetens ledningsgrupp.
IVO tillägger att all personal ständigt har att förhålla sig till jävsregler, och skriver: »Ingen av de uppgifter som de utlånande personerna hade på Socialstyrelsen har bedömts innebära någon form av jäv vid återgång till medarbetarnas ordinarie tjänst på IVO«.*
Att en tillsynsmyndighet, som IVO, lånar ut personal till en regleringsmyndighet, Socialstyrelsen, är heller inget som Socialstyrelsen betraktar som ett problem.
I ett mejl skriver Socialstyrelsen:
»IVO utövar tillsyn över verksamheter inom socialtjänstområdet och hälso- och sjukvården, samt över hälso- och sjukvårdspersonal. Men utövar inte tillsyn över Socialstyrelsen. Socialstyrelsen bedömer att inlåningsavtalen med IVO inte påverkar Socialstyrelsens verksamhet.«
Men enligt Göran Sundström är det inte helt självklart att man kan skilja vården åt från de regleringar och riktlinjer som styr vården, däribland Socialstyrelsens kunskapsstöd:
– De här riktlinjerna ingår i hälso- och sjukvårdssystemet, säger han.
Eftersom IVO i sitt tillsynsuppdrag ska verka för att hälso- och sjukvården, däribland äldreomsorgen, fungerar, säger han, borde även statens roll i äldreomsorgen granskas:
– Och har de inte tillsynat Socialstyrelsens riktlinjer – vem annars granskar dem? Hur kommer det sig annars att ingen har uppsikt över de här svåra riktlinjerna som går ut på alla möjliga nivåer av vården? säger Göran Sundström.
Dagens Arena har frågat Socialstyrelsen vilka som granskar dem, och svaret blir att de lyder under regeringen. Riksrevisionen skulle också kunna tillsätta en särskild granskning av Socialstyrelsen, men de väljer själva ut granskningsområden. I övrigt granskar Riksrevisionen årligen myndigheters årsredovisningar.
Enligt Ida Asplund kan både JO och JK, mest troligt JO, inleda en granskning av hur Socialstyrelsen bedrev sitt arbete med att utforma kunskapsstöd under corona. Det kan ske efter en anmälan men också på eget initiativ.
– JO kan absolut granska hur Socialstyrelsen bedrev sitt arbete med att ta fram riktlinjer och det vore lämpligt om JO försöker reda ut vilken betydelse de fick och varför de ändrades, säger Ida Asplund.
Om Socialstyrelsens riktlinjer skulle finnas stå i strid med Hälso- och sjukvårdslagen, vilket bland andra professorer inom juridik och medicinsk etik har hävdat, ska lagen alltid tillämpas eftersom den ligger högre i normhierarkin. Samtidigt betyder det inte att det inte kan utkrävas ansvar för den effekt som Socialstyrelsens riktlinjer kan ha haft på vården.
– Om JO skulle konstatera att Socialstyrelsen har utfärdat riktlinjer som kan tolkas som att de vägleder vårdpersonal till att bryta mot lagen vore det allvarligt, säger Ida Asplund.
Dagens Arena har vid upprepade tillfällen sökt IVO för en intervju, men myndigheten har avböjt och hänvisat till svar via mejl.
*Texten har uppdaterats 12/5 kl 18.00 efter att ny information lämnats av IVO.
Följ Dagens Arena på Facebook och Twitter, och prenumerera på vårt nyhetsbrev för att ta del av granskande journalistik, nyheter, opinion och fördjupning.
