Förvaltning är politikens fortsättning

Samhälle När policyprofessionella och uppåtsträvande politiker slår sina huvuden ihop och ritar om kartan vore det bra med historisk insikt om de sociala system man bygger om, flyttar runt och lägger ner, skriver Rolf Å Gustafsson.

1888 publicerades en märklig och på sin tid vida använd bok i Sverige.
Den är ett uppslagsverk, där så gott som alla förordningar och lagar rörande det vi idag kallar välfärdspolitik redovisas.
Författaren Lars Gustaf Linde verkar faktiskt ha lyckats med sin avsikt att:

åstadkomma ett arbete, som vore användbart ej mindre för studerande vid våra juridiska fakulteter och tillämpningsläroverk än äfven för embets- och tjenstemän, kommunalmän och andra, hvilka äro intresserade att vinna en allmän öfversigt af den ekonomiska lagstiftningen i sin helhet. (Förordet i Linde 1888).

Bakom den prosaiska titeln – Sveriges ekonomirätt– döljer sig ett verk där grundprinciperna för merparten av det som fortfarande åstadkoms inom välfärdspolitiken går att identifiera.

Den tyska militärstrategen Carl von Clausewitz är känd för uttrycket ”kriget är politikens fortsättning med andra medel”. Det är lika sant att ”förvaltning är politikens fortsättning”, men då måste man lägga till en varning för dagens kortsiktiga och poserande förvaltningspolitik.

Många partipolitiker ansluter sig till en eller annan form av machiavellism. Det finns till och med en svensk lärobok i ämnet. Där hävdas att politik ”på riktigt” måste behärska strategiska maktspel.
Förmågan att skapa och behålla dominans fokuseras samtidigt som ideologisk utveckling och sakkunskap sjunker undan. Listiga politiker kan omvandla politikens innehåll till att främst bli en fråga om att skapa en fördel i maktspelet: Den som påstår sig ha en smart lösning på ett evigt förvaltningsproblem – ”konkurrensutsättning”, ”valfrihet” eller för den delen återgång till ”rättsstatligt beslutsfattande” – kan kanske erövra röster och bli vinnare (för ett tag). Men, partipolitikens fortsättning in i förvaltningen riskerar då att omvandla denna till en slags röst-tombola.

Redan 1740 avfärdades dock machiavellism som en önskvärd politisk strategi. Preussens blivande kung – Frederick den store (1712–1786) – skrev och publicerade då en omfattande skrift med titeln Anti-Machiavel.

I en berömd brevväxling med en av upplysningstidens ledande filosofer, Voltaire, fick prinsen stöd för sin kritiska genomgång av Machiavellis politiska handbok för makthungrande furstar.

Frederick hävdade att det finns två sätt för en prins att öka sin makt: Det gamla och förlegade medlet bestod av våld och krigisk erövring. Den nu rekommenderade och enligt Frederick mer effektiva politiken byggdes ”genom klokt ledarskap”, därför att ”när en driftig prins uppmuntrar alla konster och vetenskaper att blomstra blir hans stat mäktigare och mer civiliserad”.
I en tid då erövring av land och därtill kopplade skatteintäkter var gängse politik – när krig betraktades som politikens naturliga fortsättning – var denna formulering nydanande.

Nutida svensk machiavellism fokuserar istället frenetiskt på att erövra så många röster som möjligt.

Numera handlar politik i vår del av världen visserligen sällan om att erövra land. Nutida svensk machiavellism fokuserar istället frenetiskt på att erövra så många röster som möjligt. Gemensamt för ny och gammal maktpolitik är dock tyvärr en slags schackspelsmentalitet genomsyrad av önskan att positionera sig rätt i ett maktspel.

Deltagarna betraktar själva brädet som liktydigt med hela världen och ser därmed inte samhällsstrukturer, historia eller institutioner. Allt betraktas som ett spel här och nu. Historielöshet underlättar på kort sikt, men minskar hållbarhet och översikt i en politik som uppfinner hjulet gång på gång, eller hittar på nya begrepp för gamla fenomen.

När anti-machiavellismen kring 1700-talets mitt lanserade en ny inriktning på politiken, så omstöptes dess medel till att (också) alltmer handla om uppbyggnad av en offentlig förvaltning. Temat återkommer gång på gång och konkretiseras i Fredericks Anti-machiavel. Det vore dock naivt att tro att insikten snabbt slog igenom i praktiken – när det gäller Frederick den store handlade det ju om en despot som var förmögen till alla slags grymma politiska åtgärder – men en ny tankegång hade trots allt formulerats av en vältalig makthavare med hög status.

Frederick den store var långtifrån den ende som vände intresset mot ett mer strukturellt och långsiktigt inriktat arbete för bättre förvaltning. Den filosofiskt aktive ”upplysta despoten” som gått till historien som en av skaparna av det efterkommande tyska rikets omvittnat effektiva offentliga organisationer anslöt sig i själva verket till en bred och inflytelserik reformrörelse som inletts under 1700-talets första hälft: Den s.k. kameralistiska reformrörelsen där också Sverige var ett föregångsland.

Denna samhällsorganisatoriska förändringskraft har länge getts en undanskymd roll i historisk forskning, men är nu föremål för ett förnyat och intensifierat intresse. Kameralismen bedöms då som genombrottet för ”en ny förståelse av statlig förvaltning och dess målsättningar” (Seppel 2017).
Grundfakta som brukar nämnas är att Fredericks far (Frederick Wilhelm den förste) organiserade en professur i ”Oeconomie, Policey und Kammeralwissenschaften” vid universitetet i Halle 1727. Ett drygt halvsekel senare fanns undervisning och ett trettiotal professorer i detta ämne vid tyskspråkiga universitet.

En omfattande litteraturproduktion kom igång – tusentals skrifter, många omfattande och samhällsvetenskapligt avancerade har registrerats  – och i Sverige utgav 1747 den blivande professorn Anders Bercht i Uppsala en programskrift för sitt arbete; ”Inledningen til almänna hushållningen, innefattande grunden till politie, oeconomie och cameral wetenskaperne” (liknande etableringar skedde i Åbo 1747 och Lund 1750).

Avsikten var att skapa en praktiskt inriktad vetenskap som skulle bättra på konungens finansiella muskler – därav begreppet kameral; kammaren var ju ursprungligen kungens/kronans skattekammare – men den svenske Bercht anslöt också till den nya vetenskapens breda formuleringar om att ”borgerlig sällhet” och ”människans lycksalighet” skulle gynnas. Inte enbart kungamaktens väl och ve.

Det som var bra för kungen/kronan antogs också vara bra för undersåten/medborgaren. På gott och ont. Då som nu.

Ett nyckelord för både den svenska och tyska grenen var ”nytta” vilket ställdes i motsats till juristernas och hovfolkets gängse syn på statsförvaltningens form och innehåll. Den kameralistiska traditionen bar således fram av en bred syn på den offentliga förvaltningens behov av kompetens …”att veta någonting om jordbruk och manufakturer, gruvdrift och skogsskötsel, bokföring och affärer” (Wakefield 2005).

Bercht hävdade också att ett ordnat samhälle till fromma för policey förutsatte ”religiös tolerans (för att öka invandring av kompetent arbetskraft), endräkt och harmoni, skolsystem, tillbakahållande av uppvigling, nykterhet, att sätta fattiga i arbete genom arbetsinrättningar, medicinska åtgärder, renlighet och utbildning av ammor och barnmorskor” (Magnusson 2017).

Överhuvudtaget finner man i den kameralistiska idétraditionen ett brett spektrum av föreslagna åtgärdsområden, sådana som vi idag kopplar ihop med tillväxt- och välfärdspolitik. Det som var bra för kungen/kronan antogs också vara bra för undersåten/medborgaren. På gott och ont. Då som nu.

Låt oss så återvända till Lindes märkliga bok Sveriges ekonomirätt.
Inledningsvis förs en diskussion om statens och statsförvaltningens samhällsroll. Drygt 850 sidor senare avslutas texten med ett fylligt avsnitt om ”helso- och sjukvårdsanstalter”. Detta under rubriken allmänna politianstalter. Däremellan har vi bl a fått en inblick i den centrala statsapparatens, lokala myndigheters och kommunförvaltningens formella struktur och ansvarsområden.
Ämbetsmännens ställning och roller har presenterats. Och alla näringsgrenar behandlats (jordbruk, boskapsskötsel, skogsbruk, hantverkerier och fabriker etc) liksom det mesta som gäller försäkringar av olika slag och inte minst utbildning, forskning och pensionsväsende inom de verksamheter där sådant vuxit fram genom åren.

Varför då talet om ”ekonomirätt” och ”politianstalter”?

Bokens begreppsapparat och bakomliggande ideologier/teorier/synsätt vore värda en utförlig specialstudie, som mig veterligen ännu inte genomförts. När det gäller ”ekonomirätt” kan vi dock konstatera att det handlar om en vetenskaplig ”framställning af de positiva [gällande] lagar, hvilka afse att leda nationalkrafterna till åstadkommande af allmänt välstånd”.

Ekonomi avgränsas således inte enligt dagens akademiska disciplingränser och kopplas inte heller samman med marknadssystem, egocentrisk nyttokalkylering, kapitalism eller ens ett effektivt utnyttjande av ändliga resurser. Det är istället sociala effekter och konsekvenser som står i fokus.

Ekonomirätt är helt enkelt de lagar och förordningar som – rätt utformade – antas lägga grunden för allmänt välstånd (vars karaktär, fördelning eller effekter inte närmare problematiseras.)

Begreppet politiförfattningar är, som vi redan sett, närmast ett arv från den kameralistiska idéströmningen och ska enligt författaren inte blandas samman med polisförfattningar.
Politi i den breda mening som här avses härrör från grekiskans politeia; medborgarskap, statsförvaltning – det är också kopplat till det nutida begreppet politik (statskonst) – men i svenska akademins ordbok konstateras att politi-begreppet numera är föga brukat i meningen av offentlig förvaltning rörande ”befolkningens säkerhet, välstånd och bildning”.

I Lindes behandling av ”allmän helsovård” nämns stadganden om helsopolis, som under hälsovårdsnämnden hade ”tillsynen öfver ordningen i staden hvad helsovården angår”.
Här blir vi således påminda om den betydelseförskjutning som sakta omvandlade det breda begreppet politi till att avse dagens betydligt mer insnävade polisverksamhet av snarare repressiv än preventiv karaktär.

Frågan är dock om inte repressiva åtgärder för ordningens upprätthållande håller på att återta en plats i den palett av åtgärder som offentlig förvaltning av allmänt välstånd egentligen alltid inneburit. Enligt Lindes något krångliga försök till systematiska begrepp definierades politiförfattningarnas funktion som ”undanröjande af hindren för deras [de välståndsskapande nationalkrafternas] fria utveckling”. Vad vi därefter ytterligare lärt oss om sambanden, dilemman och svårigheter vad gäller preventiva och reaktiva åtgärder för välfärd är dock en öppen fråga.

Bokens författare Lars Gustaf Linde (1825–1890) var jurist och ämbetsman med lång tjänstgöring i den svenska centralförvaltningen. Det finns ingen modern motsvarighet till hans översikt och just därför är det viktigt att påminna om det helhetsgrepp på offentlig förvaltning som genomsyrar arbetet.

Till ”administrativförvaltning” hänförs inte enbart kulturförvaltning …”vården om den andliga kulturen” utan även ”anskaffande, ordnande och användande af de andliga medlen (organerna) för statens och kommunernas behof”. Ämbetsmän, tjänstemän likväl utbildningsinsatser av alla slag ingår således i de ”ekonomiska politianstalterna” (lantmannaskolor, sjömansskolor och ”tekniska söndags- och aftonskolan i Eskilstuna” är några exempel ur högen).

Vi kan konstatera att grundläggande idéer och åtgärder för att säkra en civil samhällelig infrastruktur föddes redan under 1700-talets mitt. Systematik och översikt skymtades vid 1800-talets slut. Det var långt innan politiker kunde väljas och väljas bort och det var långt innan ekonomisk, social och medicinsk vetenskap hade kommit i närheten av dagens kvantitet och kvalitet. Ändå fattade ett växande antal makthavare att det mödosamma arbetet med förvaltningsstrukturer kunde vara bra både för dem själva och undersåtarna.

Vår nutida machiavellism kräver att politiker syns, hörs och åtminstone framstår som framtidsinriktade.

När svenska akademins ordbok anger förvaltning som ”skötsel, ledning, styrelse och administration” uppfattar säkert många detta som något stillastående, tråkigt och fantasilöst. En politiker som ”bara förvaltar” är en obemärkt och bortvald politiker.

Vår nutida machiavellism kräver att politiker syns, hörs och åtminstone framstår som framtidsinriktade. En drivkraft bakom de organisatoriska modeväxlingarna inom förvaltningen är politikernas behov av att piffa upp det hela, snarare än medborgarnas, vårdtagarnas, elevernas eller personalens idéer.

När policyprofessionella och uppåtsträvande politiker slår sina huvuden ihop och ritar om kartan – ”freewheeling management here and now” – vore det bra med historisk insikt om de sociala system man bygger om, flyttar runt och lägger ner. Hur hänger de olika delarna ihop? När, varför och med vilka konsekvenser vidtogs tidigare omorganisering? Varför fungerar varken fokus på våld och auktoritär ordergivning eller anonyma marknader?

Hur gick det sen? Vad hände under 1900-talets kraftiga utbyggnad av välfärdsystemen efter den formella demokratins genombrott?

Lite oroande borde det trots allt vara när en professor emerita i förvaltningsrätt hävdar att just förvaltningsrätten …”har framför allt utvecklats utanför eller vid sidan av den skrivna konstitutionella rätten”. I en hundraårsöversikt uppmärksammar Lena Marcusson på juristers hovsamma sätt faktiskt behovet av grundlagsreglering – en konstitutionalisering – av den statliga förvaltningens roll, styrning och tillsyn.

Spetsar vi till diskussionen kan man säga att politikens fortsättning in i förvaltningen har en svajig och oklar karaktär. Bristen på konstitutionell reglering – och därmed demokratiskt fastställda regler som vaccinerats mot partipolitisk machiavellism – gäller knappast småpotatis: …”styrningen, organisationen, kontrollen med särskilda tillsynsorgan och utvärderingsmyndigheter, rättssäkerhetsgarantierna, principerna (proportionalitet), tjänstemannarätten, inklusive tjänsteansvaret, som blivit mer likt privaträttens arbetsrättsliga syn, förvaltningsprocessen och den materiella förvaltningsrättens expansion.” (Marcusson 2016).

Bristen på förvaltningens systematiska inordning i demokratins formella regelverk – i kombination med en allt mer svåröverskådlig och tekniskt svårtolkad förvaltningsrätt – är illa skickad att dra upp transparenta ansvarsgränser. Så länge gränserna mellan politik, sakkunskap, juridik och ekonomi hålls svävande måste vi alla förlita oss på maktens goda vilja, men hur länge är denna tillit hållbar?

”Regeringens formella utrymme att styra förvaltningen har varit omfattande och ungefär detsamma ända sedan 1809. Det avgörande har istället handlat om huvudsakligen regeringens faktiska intresse och möjligheter att styra, samt i någon mån förvaltningsmyndigheternas intresse av att vara självständiga.” (Johansson 2012).

Istället för demokratins fortsättning in i förvaltningen såg vi teknifiering, fragmentering och sedermera företagisering.

Här tillkommer att nutida ekonomisk vetenskap domineras av så kallad neoklassisk nationalekonomi. Den kameralistiska ansatsen trängdes inte bara tillbaka i historiemedvetandet. Felaktigt påstods också att Adam Smiths överlägsna teoribildning slog ut kameralismen på rent vetenskapliga grunder. Marknadsmekanismer, konkurrens och företagsekonomiska vinster betraktas numera av många som helt avgörande för den uppmätta ekonomiska tillväxt, som framställs som liktydig med välståndsökningar.

Nyliberal politik som fått sin fortsättning in i förvaltningen har likriktat anställningsvillkoren för personalen: Som vore dessa inte en del i en offentlig förvaltning och inte heller demokratiskt styrd. Offentligt anställd personal – förvaltningspersonal – har idag en svag och oklar konstitutionell och juridisk ställning, som nära nog helt sammanfaller med vad som gäller för företagspersonal. Partipolitiskt motiverade omorganiseringar utan hänvisningar till vare sig konstitutionens anda eller regelverk är legio. Hitte-på-politik är en del av vardagen.

När Frederick den store skrev sin Anti-Machiavel under uppbyggnaden av den stabila tyska förvaltningen, så ville han bort från fokus på maktpolitiskt manövrerande. Detta var en del av inledningen på ett långsamt och motsägelsefullt arbete med att skapa en offentlig förvaltning, som utgör en del i samhällets infra-struktur för gemensam välfärd.
Expansionen kom under 1900-talet och demokratin var pådrivande, men gjorde halt vid trappan upp till vaktmästeriet och receptionen.

Istället för demokratins fortsättning in i förvaltningen såg vi teknifiering, fragmentering och sedermera företagisering. På ett liknande sätt som krig en gång var politikens naturliga fortsättning, sitter dagens politiker ofta fast i röstmaximeringens garn när de förlänger sin politik in i den offentliga förvaltningen. Många politiker övertog kungamaktens auktoritära och egenmäktiga handlingssätt och sedan härmade man de framgångsrika företagsledarnas språk, ideal och praktik.

Historien kan gå vilse. Det är hög tid för forskning, utbildning och en reformpolitik som förvaltar den förvaltning vi ärvt. Och fullt ut förankrar denna i vår demokratiska konstitution.

***

Vill du kommentera texten? Följ Dagens Arena på Facebook

Referenser

Frambach, H (2017), “The Decline of Cameralism in Germany at the Turn of the Nineteenth Century”, ingår i: Cameralism in Practice. State Administration and Economy in Early Modern Europe.Seppel, M & Tribe, K (ed.). The Boydell Press.

Frederick the Great [1740], “Anti-Machiavel, or the Study of Machiavelli´s The Prince”, ingår i: Frederick the Great´s Philosophical Writings, edited by A. Lifschitz and translated by A Scholar.Princeton University Press 2021.

Frohnert, P (2020), ”Från politi till polis” ingår i: År -historiker berättar. Apell Förlag.

Gustafsson, R Å (2011), Politisk styrning och demokrati. Daidalos.

Gustafsson, R Å (2016), Från ämbetsmannastat till välfärdsstat. En studie av svensk offentlig arbetsgivarpolitik.Daidalos.

Johansson, T O (2012) ”Regeringens styrning av förvaltningsmyndigheterna efter den 1 januari 2011”,Svensk Juristtidning.

Linde, L G (1888) Sveriges ekonomirätt. Norstedt & Söners Förlag.

Magnusson, L (2017), ”Comparing Cameralisms: The case of Sweden and Prussia”, ingår i: Seppel & Tribe (ed.).

Marcusson, L (2016), “Förvaltningsrätt som konkretiserad författningsrätt”, Svensk Juristtidning.

Seppel, M (2017), “ Introduction: Cameralism in Practice”, ingår i: Seppel & Tribe (ed.).

Sundström, G (2019), “ Statstjänstemannarollen ur ett förvaltningspolitiskt perspektiv”, ingår i: Nordisk Administrativt Tidskrift, årg. 96, nr 1.

Spicer, M W (1998), “Public Administration under Enlightened Despotism in Prussia: An Examination of Frederick the Great’s nAdministrative Practise”, Administrative Theory & Practise, vol 20, no 1.

Wakefield, A (2005), “Books, Bureaus, and the Historiography of Camarislm”, European Journal of Law and Economics, 19, 2005.