Lönebildning Svensk lönebildning har fungerat väl sedan industriavtalet slöts 1997, men inte stresstestats under längre perioder med hög inflation. Ny forskning ger vägledning om hur industrinormeringen kan bevaras om Sverige går in i en period med svaga reallöneökningar. Det skriver German Bender, utredningschef på Arena Idé och doktorand vid Handelshögskolan.
Inflationen är på uppgång i Sverige och ligger nu långt över de avtalade löneökningarna för 2022, med fallande reallöner som följd. Vi vet ännu inte om den höga inflationen blir bestående, men utvecklingen är oroväckande. Inte minst eftersom vi befinner oss i en period när fackförbund och arbetsgivarorganisationer förbereder sina krav inför nästa avtalsrörelse. Det har fått ledande ekonomer att varna för löneinflation, det vill säga en utveckling när lönerna höjs för att kompensera för prisökningar.
Löneinflation har länge varit en ickefråga i svensk ekonomi, eftersom den svenska lönebildningsmodellen, vanligen kallad industrinormeringen, är konstruerad för att motverka detta. Det sker i huvudsak genom att anpassa lönerna till industrins produktivitetsutveckling, med Riksbankens inflationsmål som ankare.
Vår nuvarande lönebildningsmodell har klarat sig genom turbulenta skeden, som IT-bubblan, finanskrisen och covid-pandemin. Men modellen har hittills inte stresstestats under en längre tidsperiod med hög inflation.
Senaste gången inflationen skenade, på 1970-talet, drogs en lönespiral i gång som varade till mitten av 1990-talet. Lönerna jagade inflationen i en ond cirkel som ledde till att vi fick snabbt ökande nominella löner men nästan obefintlig reallönetillväxt, och därtill försvagad konkurrenskraft för svensk industri. Det som avslutade lönespiralen den gången var statlig inblandning i lönebildningen och tillkomsten av industriavtalet 1997. Därmed lades grunden för det lönebildningssystem vi har idag.
Nu när ojämlikhetens negativa konsekvenser uppmärksammas alltmer bör det också påpekas att industrinormeringen också har bidragit till den ekonomiska jämlikheten.
Systemet har uppvisat en anmärkningsvärd stabilitet och har bred legitimitet hos arbetsmarknadens parter och staten. De senaste 25 åren har arbetskraftskostnaderna ökat i en takt som industriavtalets parter anser vara förenliga med en konkurrenskraftig industri, det så kallade ”märket”. Löneökningstakten har legat på i genomsnitt 2,35 procent per år, vilket gett reallöneökningar på omkring 60 procent sedan 1997. Dessutom har industrinormeringen bidragit till att arbetsmarknaden präglats av mycket få konflikter, vilket också är viktigt för Sveriges internationella konkurrenskraft.
Nu när ojämlikhetens negativa konsekvenser uppmärksammas alltmer bör det också påpekas att industrinormeringen också har bidragit till den ekonomiska jämlikheten. I länder utan organiserad lönebildning, som USA och Storbritannien, har ekonomins produktivitetstillväxt under de senaste decennierna inte fallit ut i högre reallöner för det breda löntagarkollektivet. Det har resulterat i att reallönerna för många löntagare i dag är lägre än deras föräldrars. Den sociala rörligheten har därmed minskat, vilket stärkt högerradikala partier runt om i världen.
I det fackliga Sverige finns naturligtvis olika uppfattningar om hur den växande kakan ska fördelas mellan löntagarna, framför allt vad gäller löneskillnaderna mellan kvinnor och män, samt mellan arbetar- och tjänstemannayrken. Men det är avgörande att förstå att industrinormeringen har säkerställt att alla grupper på arbetsmarknaden har sett sina reallöner öka.
Under en tidsperiod när det politiska systemet, oberoende av politisk färg, aktivt har ökat inkomstskillnaderna i botten och toppen av fördelningen – vilket bland journalisten Andreas Cervenka uppmärksammar i sin nya bok – har industrinormeringen faktiskt bidragit till att hålla ihop Sverige. Utan vår nuvarande lönebildningsmodell hade inkomstklyftorna med stor sannolikhet vuxit ännu mer.
Det är avgörande att förstå att industrinormeringen har säkerställt att alla grupper på arbetsmarknaden har sett sina reallöner öka.
Men trots industrinormeringens betydelse för svensk ekonomi har forskningen hittills inte försökt förklara hur lönebildningen är organiserad och varför. I stället har de flesta vetenskapliga studier fokuserat på att utvärdera och bedöma lönebildningens effekter för olika grupper eller branscher. Oftast har industrinormeringen helt enkelt tagits för given som en mekanism genom vilken löneförhandlingar koordineras. Man konstaterar bara att detta sker. Normeringen blir då närmast en svart låda, som man inte försöker förstå eller förklara närmare.
I en ny rapport som publiceras av tankesmedjan Arena idé öppnar jag den svarta lådan och analyserar den speciella organisationsform som bidragit till industrinormeringens stabilitet och legitimitet. Slutsatserna av organisationsanalysen, som baseras på min forskning vid Handelshögskolan, ger insikter om lönebildningens styrkor och svagheter. Några punkter som kan nämnas är följande.
- Industrinormeringen kan ses som en partiell och fragmentiserad organisation. Parterna inom industrin har genom industriavtalet en stark ställning, men lönebildningen är i hög grad beroende av parter utanför industrin. Industrinormeringen måste därför förstås som ett system där samtliga avtalsslutande parter ingår. Det innebär att normeringen inte bara behöver ha hög legitimitet och uppslutning inom industrin, utan även i offentlig sektor och i den inhemskt orienterade delen av näringslivet. Detta sker genom en mängd samordnande mekanismer, såsom kollektivavtal, organisationsstadgar, ekonomiska instrument, samarbeten och koalitioner, lagstiftning, mediala utspel och ett socialt tryck att upprätthålla normeringen.
- Samordningen sker inte bara mellan branscher, utan också mellan nivåer (inom forskningen kallas detta horisontell och vertikal samordning). Avtal och andra mekanismer på central och branschnivå har inte bara funktionen att sprida märket till hela arbetsmarknaden (horisontell samordning), utan även för att upprätthålla och dämpa positiv och negativ löneglidning på lokal nivå (vertikal samordning). Det är särskilt viktigt eftersom lokal lönebildning sker under fredsplikt efter att branschavtal slutits, vilket innebär att facket saknar strejkrätt i lokala löneförhandlingar. Inte minst för sifferlösa avtal utan garanterade löneökningar kan detta bidra till sämre reallöneutveckling för grupper med svagare förhandlingsstyrka, speciellt om inflationen drar iväg.
- Arbetsgivarorganisationers betydelse för upprätthållandet av industrinormeringen är minst lika stor som fackförbundens. Det är värt att uppmärksamma, eftersom märket inte bara fungerar som ett tak, utan i praktiken ofta som ett golv för löneökningar. Särskilt centralorganisationen Svenskt Näringsliv spelar en viktig samordnande roll, som upprätthålls bland annat genom stadgar och ekonomiska sanktionsmöjligheter mot medlemsorganisationer som överskrider märket. På den fackliga sidan finns också viss samordning på central nivå, men är inte lika kraftfull och heltäckande. Den präglas också av spänningar såväl inom LO, som mellan LO-förbund och tjänstemanna- och akademikerfack.
- Trots att politikers roll i lönebildningen ofta tonas ned av såväl politiker som arbetsmarknadens parter, är staten en viktig del av industrinormeringen. Till exempel genom grundandet av Medlingsinstitutet år 2000, genom arbetsrättsliga lagar som sätter spelreglerna för kollektivavtalsförhandlingar och genom den statliga inblandningen i lönebildningen på 1990-talet som föranledde industriavtalets tillkomst.
- Industrinormeringens partiella och fragmentiserade organisation har bidragit till dess stabilitet och legitimitet. En komplett organisering, till exempel genom mer reglering och centralisering, skulle undergräva tilltron till systemet framför allt hos parter utanför industriavtalet. På samma sätt skulle mer lagstiftning mötas med misstro från parterna och dessutom tvinga politiken att ta större ansvar för lönebildningen (och därmed bli måltavla för missnöjda löntagare och arbetsgivare). Systemets legitimitet har också gjort det mer stabilt och motståndskraftigt mot de ekonomiska kriser som inträffat de senaste 25 åren.
- Partiell och fragmentiserad organisation har även negativa sidor. Till exempel kan det försvåra insyn och ansvarsutkrävande, eftersom ingen aktör har fullt ansvar för eller inflytande över systemet. Det blir också svårare att göra systemgenomgripande förändringar, särskilt om de behöver genomföras snabbt.
Utöver organisationsformen bidrar förstås en rad andra omständigheter till industrinormeringens stabilitet och legitimitet. Till exempel är industriavtalets unika koalition av yrkesgrupper (arbetar-, tjänstemanna- och akademikerfack) och parter (både fack och arbetsgivare) ett viktigt grundfundament. Likaså att det i grunden finns en samsyn mellan parterna och staten om att industrins konkurrenskraft är viktig för svensk ekonomi. Även det faktum att modellen bidragit till nästan årliga reallöneökningar och arbetsfred de senaste 25 åren har förstås successivt ökat systemets stabilitet och legitimitet.
Samtidigt bör man vara medveten om att industrinormeringen inte satts på prov i tider av hög inflation.
Nu går Sverige in i en period där helt andra förutsättningar sannolikt kommer att gälla. Om reallöneökningar under en period inte kan åstadkommas på grund av en importerad inflationschock på utbudssidan, som i allt väsentligt är opåverkbar för penning- och finanspolitiken, kan det leda till ökade spänningar både mellan fackförbund och mellan fack och arbetsgivare.
Hur kan lönebildningsmodellen värnas? Organisationsanalysen i min rapport tyder på att ökad centralisering eller reglering inte är lösningen, men inte heller ökad flexibilitet på lokal nivå. Industrinormeringens partiella organisation kan visserligen göra det mer utmanande att hålla ihop lönebildningen, men möjliggör samtidigt en flexibilitet och legitimitet som bidragit till att lönebildningsmodellen hållit i 25 år. Detta bör inte underskattas.
Även det faktum att modellen bidragit till nästan årliga reallöneökningar och arbetsfred de senaste 25 åren har förstås successivt ökat systemets stabilitet och legitimitet. Samtidigt bör man vara medveten om att industrinormeringen inte satts på prov i tider av hög inflation.
För att ha goda förutsättningar för prisstabilitet och en jämlik fördelning av löneökningar även framledes, kan parterna och staten överväga följande.
- Undvik central reglering och lagstiftning. Hit hör exempelvis alltför detaljerade instruktioner till Medlingsinstitutet, riktade statliga lönesatsningar utan brett stöd hos parterna och EU-förslaget på ett minimilönedirektiv.
- Undvik mer lokal lönebildning. Fler siffersatta avtal på branschnivå skulle ge löntagarna mer förhandlingsstyrka på lokal nivå. Mer facklig utbildning och fler förtroendevalda skulle också ge lokala avtalsparter som idag ofta saknas, och som arbetsgivarna faktiskt efterfrågar.
- Sträva efter reallöneökningar över tid. Detta ställer krav på fackförbunden att inte begära alltför höga nominella löneökningar, men också på arbetsgivarna att inte erbjuda alltför låga. Det kan dock innebära en period utan reallöneökningar. Och det förutsätter investeringar som leder till ökad produktivitet.
- Stärk den fackliga samordningen. Ett sätt göra detta vore att hitta nya förhandlingskonstellationer, som spänner över branscher och centralorganisationer även utanför industriavtalet. Om lönebildningen blir alltför beroende av arbetsgivarnas samordning och höga organisationsgrad, ökar systemets sårbarhet och obalansen mellan parterna kan leda till en lägre löneandel överlag och en mindre jämlik fördelning mellan yrkesgrupper.
Sverige går nu in i en period då det sannolikt blir svårare än på länge att åstadkomma reallöneökningar, vilket kommer öka såväl de yttre som inre spänningarna i svensk lönebildning. Det finns en risk att systemet börjar knaka i fogarna. För att undvika förhastade och feltänkta reformer behöver vi mer kunskap om industrinormeringen, som trots sina brister har bidragit till ökad konkurrenskraft och en relativt jämlik fördelning av löneökningar i mer än två årtionden.
German Bender
Utredningschef på tankesmedjan Arena Idé och doktorand vid Handelshögskolan
Följ Dagens Arena på Facebook och Twitter, och prenumerera på vårt nyhetsbrev för att ta del av granskande journalistik, nyheter, opinion och fördjupning.
