S bör ta initiativ för att staten ska ta tillbaka järnvägsunderhållet

Olyckan med Arlandaexpress har gjort att frågan om underhållet av järnvägen åter har kommit i fokus. Det har skapat ett gyllene tillfälle för Socialdemokratin att ta initiativ. Kravet bör vara att staten i egen regi själv ska utföra basentreprenader – det vill säga felavhjälpning, besiktning och delar av det förebyggande underhållet. Politiskt gäller det också att utnyttja sprickorna mellan Tidöpartierna. Inte minst gäller det att sätta press på SD som utlovat att staten ska ta över järnvägsunderhållet.

För att få järnvägsunderhållet att fungera räcker det inte med ökade anslag. Privatisering och marknadisering av verksamheten i flera omgångar har hackat upp och skadat verksamheten. Detta har slagits fast i flera utredningar och av Riksrevisionen. Nu finns också politiska skäl att agera. Tidöpartierna är oense om järnvägsunderhållets framtid. Framför allt har SD öppnat för att staten ska ta ett ökat ansvar för underhållet.

Men frågan är om SD menar allvar. Socialdemokratin bör utnyttja läget genom att driva ett eget förslag om statligt järnvägsunderhåll. Det är ett sätt att testa SD, men också ett sätt att öka trycket i frågan. Kravet från S bör vara att återskapa Banverket och ge verket i uppdrag att utföra underhåll och anläggningsarbete för att vidmakthålla en järnväg av god kvalitet.

Lämpar sig dåligt för marknad

Den 1 januari 1998 omorganiserade Banverket järnvägsunderhållet utifrån principen om beställare och utförare. Nästa steg blev att öka konkurrensutsättningen. Banverket Produktion skildes från Barnverket och fördes över till ett statligt ägt aktiebolag. Detta blev sedermera Infranord AB. Samtidigt öppnades marknaden för andra företag som vill lägga bud när underhåll upphandlas.

Järnvägsunderhållet lämpar sig ovanligt dåligt för marknadsutsättning. Det finns många skäl till att marknadsstyrningen tenderar att misslyckas inom denna sektor. Trafikverket har uppdraget att ansvara för förvaltning och utveckling av den statliga järnvägsinfrastrukturen. Uppdraget innebär att se till att järnvägsinfrastrukturen är i sådant skick från tid till annan att den kan tillgodose trafikens krav på tillgänglighet, farbarhet och framkomlighet. För att genomföra uppdraget upphandlas nödvändiga tjänster, däribland avhjälpande och förebyggande underhåll även kallat löpande underhåll. Med avhjälpande underhåll menas reparationer eller byta av komponenter som skadats eller slitits ut. Det avhjälpande underhållet måste ofta göras med kort varsel och ambitionen är att den pågående trafiken inte ska påverkas, därför sker det ofta på nattetid. Löpande underhåll handlar om utbyte och modernisering av komponenter och system för att förhindra och motverka framtida förslitning och skada.

Målen för de involverade parterna skiljer sig dock åt. Trafikverkets verksamhet styrs utifrån samhälleliga mål som rör tillgänglighet, säkerhet och miljö. För företagen på marknaden finns starka företagsekonomiska mål där vinsten är den helt avgörande drivkraften. Investerarna i ett aktiebolag förväntar sig att ägarkapitalet förräntas. Det gäller oberoende om aktieägaren är staten eller privata intressen.

Medan förvaltaren är intresserad av så få fel som möjligt, är entreprenören intresserad av så många fel som möjligt som ska avhjälpas. Incitamenten är helt olika, vilket påtalats vid flertalet tillfällen. Dessutom bedriver beställaren Trafikverket inget eget underhåll. Det har lett till att verket tappat kunskap om den verksamhet som man ska förvalta. Konsekvenserna för tredje man har blivit förseningar eller inställda tåg. Inte sällan fortplantar sig ett fel i en bandel till andra delar av järnvägssystemet.

 Kostar fem miljarder

De samhällsekonomiska konsekvenserna av förseningar är svåra att beräkna, men de få översiktliga beräkningar som gjorts visar på betydande belopp. Trafikverket gjorde under år 2014 en grov uppskattning av vad tågförseningar och inställda tåg (oberoende av orsak) kostar resenärer och företag årligen och kom fram till cirka fem miljarder kronor. De långsiktiga samhällsekonomiska konsekvenserna är därvid inte inkluderade. Alla tågförseningar och inställda tåg beror självfallet inte av fel i infrastrukturen, men en betydande del äger den orsaken.

De problem som Trafikverket har med att få fram en fungerande tidtabell pekar dessutom på att verket har en omöjlig uppgift med alla de krav som idag ställs på banhållaren i kombination med dagens avregleringsmodell. En utblick mot Storbritannien och bildandet av Great British Rail borde kunna tjäna som inspiration. Där har staten (via Torypartiet) tagit hand om dirigentpinnen och ställer nya krav på bland annat punktlighet och biljettsamordning mot järnvägsoperatörer vars kontrakt kommer att omförhandlas. Nya direktiv bör ges till Trafikverket och Banverket bör återskapas med uppgift att ta ansvar för det avhjälpande underhållet och för merparten av det löpande underhållet. I ett nytt regleringsbrev skulle regeringen kunna slå fast att upphandlingen av basentreprenader ska upphöra och att den verksamheten ska drivas av staten i egen regi.

Det saknas belägg för att konkurrensutsättningen av järnvägsunderhållet lett till att det blivit mer produktivt, effektivt eller att det blivit vanligare med innovationer inom underhållet. I flera offentliga utredningar (SOU 2013:83, 2015:42, 2015:110 och 2020:18) riktas kritik av hur järnvägsunderhållet fungerar idag. Båda utredningarna pekar bland annat på att det nuvarande systemet inte skapar tillräckliga incitament för ett fungerande förebyggande underhåll och att Trafikverkets ensidiga roll som beställare lett till att myndighetens kunskaper om järnvägssystemet har urholkats.

I Riksrevisionens rapport 2020:17 visar att staten inte får ut så mycket järnvägsunderhåll som är möjligt att få ut av de satsade pengarna. En orsak är att de avtal som sluts med entreprenörer genomgående blir dyrare än vad man kommit överens om. I genomsnitt har kontrakten fördyrats med 74 procent.

Strider inte mot EU-reglerna

EU ställer krav på konkurrensutsättningen av driften av järnväg, men inte på att underhållet ska konkurrensutsättas. Sverige skulle med andra ord kunna återta järnvägsunderhållet i statlig regi utan att det stred mot EU:s regelverk. I flera länder i Europa har också staten huvudansvaret för järnvägsunderhållet, däribland i Tyskland.

Det har nu gått mer än 12 år sedan Trafikverket inrättades. Sedan dess har antalet anställda i verket ökat från cirka 6 800 år 2010 till cirka 10 500 år 2022 eller med drygt 50 procent. Beställarorganisationen har vuxit, medan utförarorganisationerna samtidigt har minskat. Mellan 1998 och 2020 har antalet järnvägstekniker minskat från 7257 till cirka 3800. Detta trots att järnvägstrafiken har ökat under samma period.

Resultatet av dyrbara upphandlingar har med andra ord blivit tvärtemot vad vi önskar – en svällande skara av jurister och administratörer som genomför och överklagar upphandlingar, medan antalet personer som genomför själv underhållet har minskat.

Det är möjligt för staten att återta ansvaret helt eller delvis för järnvägsunderhållet. Det har skett i Storbritannien, Nya Zeeland och i Norge. Det skulle också vara möjligt i Sverige.

Det är med andra ord hög tid att låta staten ta över den verksamhet som idag upphandlas som basentreprenader. Det bör ske genom att förbereda för ett återtagande av det operativa ansvaret för avhjälpande och ett visst löpande underhållet för hela den statliga järnvägsinfrastrukturen. Däremot kan en viss del av det långsiktiga planerbara underhållet kontrakteras med andra entreprenörer, men kärnverksamheten, nämligen felavhjälpning, besiktning och en viss del av det löpande underhåll bör återgår till banhållaren.

Här finns skäl att jämföra med den konkurrensutsatta processindustrin och massa- och järnmalmsindustrin. De har alltid egen personal för felavhjälpning och besiktning men planerbart underhåll köps på marknaden. Anledningen är förstås att stillestånd kostar slantar.

Nu är det avgörande att Socialdemokraterna tar nya initiativ för att öka statens kontroll över järnvägsunderhållet. Det kan tydliggöra sprickor mellan Tidöpartierna – men framför allt kan ett initiativ leda fram till en avgörande förändring.

Johnny Naderus, Seko Banklubb Stockholm och Seko Infranord

Mats Wingborg, ledarskribent på Dagens Arena och författare till Seko Infranords rapport ”Privatiserat järnvägsunderhåll – en undersökning om erfarenheter och konsekvenser i Sverige och andra länder”