Hur mycket industripolitik ska vi ha?

Med den palett av problem världen har i dag finns det skäl att omvärdera industripolitiken. Daniel Lind har läst Dani Rodrik om ett omtvistat politikområde.

Frågan om industripolitikens vara eller inte vara har tagit fart under senare år. Det beror på flera saker. Det handlar om politikens framträdande roll under pandemin, klimatomställningen, ökad osäkerhet runt de internationella produktionskedjorna, intensifierade globala politiska spänningar och kriget i Ukraina.

Bakom detta ligger Kinas remarkabla utveckling de senaste decennierna och Sydkoreas och Japans dito decennierna dessförinnan.

Begrepp som kritiska råvaror, ökad självförsörjning och strategisk autonomi används allt oftare av allt fler. EU:s konkurrenskrafts-, miljö- och industripolitik har utvecklats i den här riktningen, inte sällan med president Bidens ekonomisk-politiska strategi som förlaga.

Men vad menas med industripolitik, vad består den av och vilka effekter har den?

Som så ofta inom samhällsvetenskapen sitter djävulen i detaljerna

I en ny översikt, författad av bland annat Harvardprofessorn Dani Rodrik, besvaras de här frågorna. Utgångspunkten är att industripolitik är ett svårfångat begrepp som har varit svårt utvärdera med trovärdiga vetenskapliga metoder. Men i takt med den ökade användningen av den här typen av politik, och i ljuset av bättre statistik (inklusive i Sverige) och förfinade statistiska metoder, har forskningen under senare år etablerat en djupare förståelse för industripolitikens effekter.

Författarnas övergripande slutsats av detta är att de positiva effekterna tidigare har underskattats, men att det samtidigt är centralt att djupstudera enskilda reformer. Det är således inte alltid alldeles lätt att dra långtgående slutsatser utifrån övergripande studier av mer generell karaktär.

Som så ofta inom samhällsvetenskapen sitter djävulen i detaljerna.

Detta kontextberoende perspektiv strider mot det synsätt som ekonomer historiskt har anlagt när de instinktivt har vänt sig mot förekomsten av industripolitiken som sådan. Det idémässiga fundamentet för den här instinkten hittar vi i stället i den teoretiska föreställningen om den perfekta marknaden.

Vilka är då de bärande delarna av antagandet om den perfekta marknaden? En perfekt fungerande marknad kännetecknas av att:

• Det finns många köpare och säljare – och därmed att ingen aktör kan påverka priset på marknaden.
• De produkter som handlas på marknaden är standardiserade – och därmed att de inte går att särskilja från varandra.
• Informationen är perfekt – och därmed att alla aktörer har korrekt och fullständig information om sådant som priser, kvalitet och tillgång.
• Marknadsaktörerna agerar rationellt – och därmed att de endast tänker på sig själva och sin egen ”nytta”.
• Det inte finns några hinder för företag att etablera sig på eller lämna en marknad.
• Arbete och kapital kan omedelbart och kostnadsfritt kan röra sig mellan företag, branscher och regioner.

Om de här punkterna beskriver en verklig marknad är den etablerade slutsatsen att interventioner på marknaden – till exempel i form av industripolitik – minskar den ekonomiska effektiviteten och att politiken därmed bör hålla sig på armlängds avstånd.

Samtidigt är det lätt att se att verklighetens marknader sällan kännetecknas av det som punkterna beskriver. I ljuset av detta är det logiskt att det har vuxit fram argument för industripolitik som baseras på situationer när marknader inte fungerar perfekt.

Ett sådant marknadsmisslyckande uppstår när en ekonomisk verksamhet bidrar till positiva eller negativa effekter för andra än den som bedriver verksamheten. Utifrån ett positivt perspektiv lyfts utbildning, lärande och FoU ofta fram. Det positiva värdet för samhället är i dessa fall större än för det enskilda företaget (det motsatta gäller till exempel för miljöskadlig produktion).

En annan typ av politisk intervenering på marknaden handlar om att företag drar olika nytta av de offentliga nyttigheter som skatterna finansierar

Om företagets behov får styra investeras det från hela samhällets utgångspunkt därför för lite i dessa så kallade positiva externaliteter. Detsamma gäller också för politiskt beslutade begränsningar av användningen av till exempel importerade jordartsmetaller. Detta ger säkerhetspolitiska externaliteter som det enskilda företaget inte beaktar i sin beslutsprocess. Investeringar i hög sysselsättning, trygga jobb och generell välfärd skapar positiva externaliteter eftersom de bidrar till social tillit och mindre sociala problem.

En annan marknadskorrigerande externalitet handlar om att lönsamheten för ett företag beror på hur många andra företag det är som sysslar med ungefär samma sak. Det kan handla om att värdet av de producerade produkterna ökar om de konsumeras tillsammans, eller om produkterna är en del av samma produktionsprocess, där det ena företagets produkt fungerar som insatsprodukt i det andra företagets verksamhet. Här kan det uppstå ett koordineringsproblem om inte politiken säkerställer att produkten A produceras när den krävs för att göra produktionen av produkten B lönsam.

En annan typ av politisk intervenering på marknaden handlar om att företag drar olika nytta av de offentliga nyttigheter som skatterna finansierar. Det kan till exempel handla om infrastrukturinvesteringar som i olika grad gynnar olika företag, men det kan också handla om att utbildningssatsningar riktas till särskilda områden som är särskilt viktiga för vissa branscher. När statsmakten aktivt väljer mellan olika alternativ på detta sätt, och landar i att vissa företag ska gynnas framför andra, är det också en form av industripolitik.

De här exemplen visar att det finns goda teoretiska och argument för industripolitik. Men vad det framför allt handlar om är att utforma en praktisk politik som skapar den produktivitet eller vad det nu är som samhället vill uppnå genom att påverka hur företag agerar på marknaden.

Det som har skett de senaste åren, när användandet av industripolitik har tagit fart, är inte bara att det främst är ett fenomen i den rika världen, utan också att den har blivit mer utåtriktad, med mindre fokus på protektionism och mer fokus på exportstödjande åtgärder. Den har också blivit mer aktiv, i meningen att fler politiska verktyg används och det handlar mer än tidigare om långsiktiga samarbeten mellan det privata och det offentliga. Staten tvingar inte bara fram ett visst agerande ”uppifrån”, den är också mer delaktig i genomförande, uppföljning och utveckling. Detta skapar så klart nya utmaningar, men riktningen i västvärlden är tydlig.

Detta internationella omtänk runt industripolitiken har föga förvånande inte landat väl hos svenskt näringsliv

I en svensk kontext kanske detta bäst kan översättas till Samverkan, inte minst mellan fack och arbetsgivare, men självklart också i förhållande till statsmakten. Med den palett av problem världen i dag har att hantera, kan industripolitiken också utvecklas i riktning mot att villkora stöden genom att de mottagande företagen tvingas leva upp till mer indirekta krav, till exempel i form av återinvesteringar, ökad jämställdhet, bättre arbetsvillkor eller mer miljövänlig produktion. Tanken är enkel: det handlar om att skapa största möjliga samhälleliga värde av de statligt finansierade satsningarna.

Detta internationella omtänk runt industripolitiken har föga förvånande inte landat väl hos svenskt näringslivs mest ideologiskt präglade ekonomer (se till exempel här och här). Motelden har kommit snabbt och är enveten. Samtidigt är det svårt att inte se spänningen mellan de enskilda företagens pragmatism och skrivbordskrigarnas (marknads-) fundamentalism. De förra vill utveckla sina verksamheter, de senare vill ändra inriktningen på Sverige.

För egen del står jag ju närmare de verklighetsförankrade företagens syn på världen – det handlar mer om hur än om om – men i en värld av gråzoner och glidande skalor är det centrala inte alla gånger att hitta och uttala en precis uppfattning. Läs i stället nedanstående citat och fundera sedan över ditt svar på frågan: Vilken inriktning tycker du politiken bör ha, om vi ska lösa de enorma samhällsutmaningarna samtidigt som vi säkerställer ett bättre liv för fler?

”En balanserad läsning av den nya forskningen leder oss till  slutsatsen att det inte längre är möjligt att avfärda industripolitik  som ineffektiv eller kontraproduktiv… De marknadsmisslyckanden som rättfärdigar industripolitiken är omfattande och den tidigare forskningen har oftast varit för verklighetsfrånvänd för att kunna vägleda politiken på något seriöst sätt.”*

Daniel Lind

*Egen översättning från The new economics of industrial policy, av Juhász, Lane och Rodrik, NBER Working Paper 31538, s 26.