Ilshammars och Gärdes linje leder till kapitulation inför existentiella kriser för vårt land, skriver Johan Hirschfeldt.
I vår grundlag, regeringsformen, finns regler om hur Sverige ska styras i krig och krigsfara. Däremot saknar vi motsvarande regler i händelse av ett nödläge i fredstid. En utredning har nu lagt fram förslag om detta, läs närmare i Stärkt konstitutionell beredskap, SOU 2023:75. Stellan Gärde och Lars Ilshammar (i fortsättningen G-I) är i sin essä kritiska mot ett av förslagen, det om hur regeringen ska få en utökad roll som lagstiftare. Som utredningens ordförande vill jag ge min syn på hur kommittén, som hade företrädare för riksdagens alla partier, har resonerat.
Förslaget har inte effekten att riksdagen stängs ner i en kris
Utgångspunkten är att luckan i grundlagen kan få allvarliga konsekvenser för vårt samhälle. Det gäller sådant som gråzon, cyberhot, pandemier och naturkatastrofer, men också för oss i dag otänkbara scenarier. Statsmakterna kan behöva möta sådana situationer mycket snabbt för att skydda land och folk. Kommittén ansåg att det behövs en möjlighet för regeringen att handla i sådana situationer.
Kommitténs förslag här är i korthet att regeringen i särskilt brådskande skeden av en allvarlig fredstida kris ska kunna använda riksdagens lagstiftningsmakt på egen hand, för att snabbt utfärda de regler som behövs. Riksdagen ska granska och ta ställning till reglerna i efterhand så snart som möjligt, genom så kallad underställning. Det är riksdagen som har startknappen och aktiverar regeringens befogenheter. Bara i mycket speciella fall, som när riksdagen inte fungerar som beslutsfattare, ska regeringen kunna aktivera dessa på egen hand. Aktiveringsbeslutet ska då prövas av riksdagen så snart det kan ske.
Förslaget har inte effekten att riksdagen stängs ner i en kris. Tvärtom: Riksdagen har start- och stoppknapp, prövar regeringens regler och kan själv alltid stifta lagar på vanligt vis.
Det verkar som om G-I är överens med mig om några huvudpunkter. Kravet är att riksdagen ska ha både det första och det sista ordet. Det ska hållas god författningsberedskap inför allvarliga fredstida kriser. Det betyder att riksdagen så långt möjligt ska lagstifta i förväg och på vanligt sätt. När en svår situation redan har inträtt kan riksdagen dock behöva lagstifta snabbare än vanligt. Vi tycks också vara överens om att regeringen i vissa lägen behöver en möjlighet att gå in med regler mycket snabbt och att det då ska gälla krav på tidsbegränsning. Det kan också behövas mer än enkel majoritet för riksdagsbesluten. Men hur ska det närmare se ut?
G-I erinrar om maktövertagandet i Tyskland 1933. Då manipulerade nazisterna fram beslut om undantagstillstånd. Många riksdagsledamöter hade ställts inför hot eller utsatts för brutal och utomrättslig våldsanvändning. På så sätt hindrades de från att utöva sina demokratiska rättigheter i riksdagsarbetet. Grundlagsändring fordrade kvalificerat röstetal (2/3) och det kunde då uppnås. Ja, så kan man beskriva vad som hände efter riksdagshusbranden i Berlin. Men när ett sådant dramatiskt och våldsamt förlopp blivit verklighet handlar det inte längre om en demokratisk rättsordning. I en orättsordning betyder skyddsregler ingenting. Då är grundlagen inte värd pappret den står på och medborgarnas fri- och rättigheter måste försvaras på annat sätt.
Att märka är att vår regeringsform, till skillnad från Weimarförfattningen, bara kan ändras genom två riksdagsbeslut med val emellan. Det gäller även i allvarliga kriser. Kommittén lägger också spärr mot att regeringen skulle få ändra grundlag. Absoluta fri- och rättigheter får inte röras av regeringen. Begränsningar av andra rättigheter får bara göras i den utsträckning grundlagen medger. Där finns krav på att en begränsning får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Det finns vidare bland annat ett krav på iakttagande av proportionalitetsprincipen.
Ett testfall är det som hände under coronapandemin
Både G-I och jag anser att det ytterst finns lägen där riksdagen behöver kunna ge regeringen utökad lagstiftningsmakt. Men vi har olika uppfattningar om hur det ska ske. Hur ska omröstningsreglerna för ett stärkt minoritetsskydd se ut?
G-I vill ha en kvorumregel med 2/3 av samtliga riksdagsledamöter. Jag förordar att minoritetsskyddsregeln sätts till 3/4 av de röstande. Det här är inte en teknikalitet utan en viktig principfråga. En avvägning måste göras mellan behov och risker med denna specialreglering och det är detta som skillnaden gäller.
Ett testfall är det som hände under coronapandemin. Då kom gruppledarna överens om att riksdagen skulle vara beslutsför med endast 55 röstande. Representativiteten skulle så att säga kvittas fram. Riksdagen kunde i den sammansättningen besluta att delegera vissa uppgifter till regeringen. I en annan allvarlig kris kan man tänka sig att riksdagen till följd av krishändelser inte kan samla mer än till exempel ett hundratal ledamöter. Så väljer man G-I:s regel skulle det i båda dessa fall bli omöjligt för riksdagen att fatta sådana beslut som kräver stöd av 2/3 av samtliga riksdagsledamöter. Då skulle ju 232 ledamöter behöva vara samlade till omröstning. Väljer man G-I:s regel har man också definierat ett skarpt läge där vi riskerar att stå med en icke fullt ut fungerande, handlingsförlamad riksdag.
SOU-förslaget formulerar därför en annan minoritetsskyddsregel. Den är medvetet utformad på ett sätt som skyddar den faktiska beslutsfunktionen utan att åsidosätta ett krav på minoritetsskydd. SOU-förslaget ger, förutom denna startknappsregel för riksdagen, vidare regeringen möjlighet att i exceptionella undantagsfall själv aktivera sina extra befogenheter, till exempel om riksdagen på grund av krisen över huvud taget inte är beslutskapabel. Men även då ska riksdagen, så snart den kan, pröva och godkänna beslutet med 3/4 av de röstande. För mig har det varit ett viktigt ställningstagande.
Ett yttersta krisläge kan vara sådant att något måste göras, där varje regering skulle känna sig tvungen att göra det och där regeringen och myndigheterna rent faktiskt också skulle komma att göra det oavsett om det finns regler eller inte. Det inte möjligt att i lagtexten förutse och mera precist ange alla sådana situationer. Därför krävs i stället särskilt starka kontrollmekanismer för riksdagen i efterhand, vilket kommittén också föreslår.
Med G-I:s lösning finns det i ett sådant läge en risk för att vi hamnar helt utanför grundlagens regler. Det blir med andra ord en ökad sannolikhet för ett agerande under konstitutionell nödrätt utanför grundlagens reglering. Därmed kan vi stå med en regering som faktiskt skulle ta sig till att handla fritt och oreglerat.
G-I:s förslag medför alltså en risk för ett utomrättsligt undantagstillstånd för fall där de själva varnar för en inom-konstitutionell reglering för allvarliga krissituationer. SOU-förslaget bygger däremot på en sedan länge etablerad doktrin i Sverige: Vi accepterar inte att vår planering ska bygga på konstitutionell nödrätt utanför regeringsformens regler.
Vad det här handlar om är ytterst allvarliga situationer där det krävs väldigt brådskande åtgärder. De är situationer som man inte gärna vill föreställa sig. Men ska man då göra som G-I – kapitulera i vissa lägen och från början ge upp möjligheten att besluta regler inför en situation som skulle vara existentiellt kritisk för land och folk?
Johan Hirschfeldt
Följ Dagens Arena på Facebook och Twitter, och prenumerera på vårt nyhetsbrev för att ta del av granskande journalistik, nyheter, opinion och fördjupning.
