Ett oblygt fokus på svenska intressen

Tre år in på mandatperioden är det nu tydligt vart Tidöpartiernas biståndspolitik bär hän: Ett oblygt fokus på svenska intressen och ett ökat stöd till det europeiska närområdet som betalas med drastiska nedskärningar. Områdena humanitärt, jämställdhet, fred, forskning och Afrika är särskilt drabbade. En rad återställare behövs för att värna Sveriges förmåga att göra gott i världen i en tid av stora utmaningar, skriver Göran Holmqvist, tidigare avdelningschef vid Sida.

En snabb och omvälvande reformering pågår av svenskt internationellt bistånd. Startskottet kom i Tidö-avtalet hösten 2022, där biståndet ingick. Den nya inriktningen slås fast i policydokumentet Bistånd för en ny era (2023), ibland benämnd ”Reformagendan”. I dagarna fick Sida sitt Regleringsbrev för 2025 där anslagsnivåerna fastställs. Tidöpartiernas biståndspolitik är därmed inne på år tre och dags att summera vart det bär hän.

Den förändrade målbilden

Bland de tydligaste prioriteringarna i Reformagendan märks följande:

• Ökat stöd till Ukraina och närområdet
• Främjande av synergier bistånd och handel
• Främjande av synergier bistånd och migrationspolitik

På några områden aviseras kontinuitet:

• Det övergripande biståndsmålet kvarstår: ”förbättrade levnadsvillkor för människor som lever i fattigdom och förtryck”
• Ett fortsatt generöst och principfast humanitärt bistånd.

På flera andra områden aviseras nedprioriteringar och avbrott, däribland:

• Biståndsnivån ska inte längre relateras till BNI (tidigare en procent)
• Landfokusering: Högst ett trettiotal samarbetsländer
• Politiken för Global Utveckling (PGU) upphävs
• Feministisk utrikespolitik vägleder inte längre
• Indraget stöd till kommunikation i Sverige

Tematiskt är reformagendan indelad i sju prioriterade områden [1] som till stor del överlappar med tematiken i det tidigare policyramverket från 2016, om än med nya formuleringar. Ett par saker sticker dock ut: Tidigare fanns Fred som ett prioriterat tematiskt område och Konfliktperspektivet var ett av de fem ”perspektiven” i policyramverket. Dessa perspektiv, som skulle genomsyra all verksamhet, saknas nu. [2] Forskning omnämns inte längre som tematiskt område.

”Follow the money”

Så, vad har genomslaget blivit i genomförandet? Ofta är det i hur resurserna fördelas som de verkliga prioriteringarna avslöjas, så låt oss granska anslagsposterna.

Prioriteringar inom ramen för minskad budget

I budgetpropositionen 2025 (BP25) ligger biståndet på 56 miljarder kronor, jämfört med 57,2 miljarder i BP22, som var den tidigare regeringens sista budget. Det kan tyckas vara en blygsam förändring men det gäller att ha en vaksam blick på de här siffrorna. Utgiftsområde 7, ”biståndsverksamhet”, har i själva verket minskat med 7,5 miljarder, BP25 jämfört med BP22, till följd av ökning av olika ”avräkningar” som ligger utanför utgiftsområdet (främst flyktingavräkningar och EU-avgiftens Ukraina-facilitet). Inflationen tillkommer.

I jämförelsen med anslagen 2022, som görs nedan, bör det noteras att den tidigare regeringen gjorde en tillfällig (och onödigt hårdhänt, visade det sig) ökning av avräkningarna senare under 2022 med anledning av ukrainaflyktingarna. Utfallet blev därför i flera fall lägre än de ursprungliga anslagsbeloppen för 2022.

Oavsett hur man räknar så står det klart att prioriteringar som nu görs sker inom ramen för en krympande budget. Dessutom, om vi följer BP25:s prognos framåt till 2028 så hamnar den totala biståndsbudgeten under 0,7 procent av BNI, det vill säga närmare en tredjedel lägre än den varit med fortsatt enprocentsmål [3]. Det är dit vi är på väg.

Biståndsanslagen 2025 jämfört med 2022

Diagram 1 och 2 nedan visar den procentuella förändringen av olika anslagsposter (nominella belopp), där Regleringsbrevet för 2022 (den förra regeringens sista) jämförs med Regleringsbrevet 2025, som kom precis före jul. Diagram 1 avser Sidas anslag och Diagram 2 de multilaterala bidragen (ap 32 och 32, cirka hälften av biståndsbudgeten) som beslutas direkt av regeringen. För överskådlighetens skull har de många multilaterala bidragen sammanförts tematiskt.

Diagram 1:

Att notera särskilt: Det sker en kraftig ökning av anslaget för Reformsamarbete, där Ukraina och närområdet ingår. I själva verket blir nog volymen ännu större, då det tidigare år har tillförts ytterligare resurser för olika Ukrainautspel från biståndsbudgetens ej allokerade medel.[4] 2025 och framåt ska biståndsutbetalningarna enbart till Ukraina landa på minst 5,6 miljarder per år (BP25, s45). Det överstiger hela anslaget för Afrika på 5,1 miljarder, kontinenten där mer än 60 procent av världens fattiga bor.

En helt ny anslagspost för Sida har tillkommit, Migration, återvändande och frivillig återvandring, 300 miljoner kronor 2025 och sedan växande (syns inte i Diagram 1).

Anslaget för Information och Kommunikation har tagits bort helt, vilket skedde redan inför 2023. Mer om det nedan.

Sidas anslag för Forskning och för Global Fred är bland de mest nedprioriterade, halverade eller mer.

Den ordinarie verksamheten i övriga regioner utanför Europa har skurits ned med mellan 35 och 45 procent. I kronor räknat har mest resurser hämtats från Afrika-anslaget, som minskat med nästan tre miljarder kronor sedan 2022.

Sidas humanitära anslag har skyddats, och ligger nästan oförändrat. Däremot har de multilaterala bidragen till humanitär verksamhet, oannonserat och svårförklarligt, skurits ned kraftigt inför 2025, med hela 1,5 miljarder kronor jämfört med 2024.[5] Det gäller framför allt FN:s Fond för Katastrofbistånd/CERF (minus 650 miljoner kronor), UNRWA, som strukits helt (minus 400 miljoner)[6], men även UNHCR, WFP och UNOCHA ( minus 465 miljoner). Sverige är en betydande humanitär givare och de här plötsliga nedskärningarna kommer att märkas, något att ha i minnet när vi sannolikt får läsa om fler flyktingläger med halverade matransoner.

Beträffande de övriga multilaterala bidragen, Diagram 2, har en viss ökning skett till de olika miljö/klimatfonderna (GCF, GEF, AF) samt till utvecklingsbankerna (framför allt Världsbanksgruppen). De största förlorarna är de organisationer som arbetar med fredsfrågor (särskilt inom FN), FN-organ som är inriktade på jämställdhetsfrågor (UNWOMEN och UNFPA) samt även hälsa (bland annat UNAIDS har strukits helt).

Omprövningarna inom nyckelområden

Inom några nyckelområden, som kommenteras nedan, har den ändrade inriktningen fått särskilt stort genomslag, även utöver den förändrade resurstilldelningen.

Har Ukrainabiståndet varit generöst?

Oavsett färg på regering hade biståndet till Ukraina med säkerhet ökat under de här åren. Det gäller även det militära stödet till Ukraina, som uppgår till 25 miljarder kronor per år 2024–2026. Det finns dock en viktig skillnad: Medan de militära satsningarna finansierats utanför det svenska budgetramverket – helt nya pengar har tagits fram [7] – så har de stora satsningarna på Ukraina inom biståndsområdet finansierats med neddragningar av stöd för fattiga människor i andra delar av världen, dessutom inom ramen för en krympande budget. Är ”generöst” rätt ord när man skänker pengar till behövande genom att ta dem från växande behov hos andra behövande? I Ukrainafallet har det blivit så för det civila stödet, men inte för det militära.

Synergier bistånd och migrationspolitik

Genomförandet av denna prioritering har bland annat inneburit:

• Ny global strategi för ”migration, återvändande och frivillig återvandring”, tre miljarder kronor 2024-28
• Migrationsmål i de flesta nya samarbetsstrategier
• Migrationsverket får egna biståndsmedel
• 800 miljoner kronor i extra avräkning för Ukrainaflyktingar även ”efter år ett” (belastar biståndsbudgeten 2025 men kan inte rapporteras som bistånd)

Vad som särskilt sticker ut, som ett tydligt brott mot tidigare principer för svenskt bistånd, är att den nya strategin, liksom avräkningen på 800 MSEK, krockar med OECD/DAC:s riktlinjer för vad som får rapporterats som bistånd. Det här är regler Sveriges regering varit med om att godkänna, under innevarande mandatperiod. Strategin talar uttryckligen om stöd till tvångsavvisningar och frivillig återvandring från Sverige, om stöd till gränskontroller och om att villkora biståndet till svenska migrationspolitiska prioriteringar. Jämförs strategins formulering med OECD/DAC:s riktlinjer blir motsättningarna uppenbara (se här)

Synergier bistånd och handel

Att se samarbetsländernas deltagande i den globala handeln som välståndsskapande är inte nytt. ”Aid for Trade” i olika former har varit ett ledmotiv i svenskt bistånd åtminstone sedan PGU 2003. Nytt är däremot att så oblyga kopplingar görs till just svenska exportintressen. Att särskilt notera bland åtgärderna:

• Ny global strategi aviserad i BP25 (s 45), 1 200 miljoner kronor: ”biståndsmedel ska kunna beslutas och utbetalas i kombination med en exportkredit och en exportkreditgaranti”
• Särskilda Ukraina-garantier via Exportkreditnämnden ges kompletterande biståndsfinansiering (800 miljoner kronor)
• Särskilt mål i flertalet nya strategier
• Utökat stöd till SWEDFUND (som nu ges möjlighet till engagemang i rikare länder, BP25 s52)
• Business Sweden ges egna biståndsmedel
• Öppning för bistånd till helt nya länderval som Business Sweden identifierat som kommersiellt intressanta för Sverige

Även inom detta område är det mycket tveksamt om den inslagna vägen är förenlig med att rapportera satsningarna som bistånd enligt OECD/DAC kriterierna (se här).

Fred, jämställdhet och forskning – de tydligaste nedprioriteringarna

Inom det tematiska området Fred har Sidas anslag till globala fredsinsatser halverats; de multilaterala bidragen till fredsprogram har minskat med över 60 procent; FBA:s stöd till svenska fredsorganisationer har tagits bort; engagemanget i fyra extremt fattiga konfliktländer fasas ut (Burkina Faso, Mali, Sydsudan, Jemen), UD:s särskilda sändebud för en rad konflikter där Sverige hade ett diplomatiskt engagemang har dragits in.

Som framgått av ovan har Fred och konflikt försvunnit både som eget tematiskt målområde och som perspektiv. Sveriges förmåga att bidra till den globala fattigdomens numera främsta drivkraft – väpnade konflikter – har kraftigt eroderats.

Borttagandet av den feministiska utrikespolitiken har uppenbarligen inte enbart varit en fråga om semantik: Bidragen till organisationer som UNWOMEN och UNFPA har minskat med mer än en tredjedel; det kvinnliga medlingsnätverket för fred har lagts ned; de globala ambassadörerna för jämställdhet har avskaffats och jämställdhetsperspektivet som syftade till att genomsyra all biståndsverksamhet är borttaget utan att tydligt ha ersatts av något annat. Många vittnar om hur den svenska rösten för jämställdhet har tystnat internationellt; på möten där efterföljarna Canada, Frankrike, Mexiko, Tyskland, Chile, Luxembourg och Nederländerna stolt refererar till sin numera feministiska utrikespolitik – ja då får de svenska representanterna skruva på sig och ligga lågt.

Sidas forskningsanslag har mer än halverats och bidragen via Vetenskapsrådet till svensk utvecklingsforskning togs abrupt bort, bara en vecka innan forskare runt om i landet skulle lämna in sina ansökningar i juni 2023. Forskning omnämns inte heller som en tematik i Reformagendan.

Landfokusering

I sex länder pågår nu en snabb utfasning (12 månader) av utvecklingssamarbetet: Mali, Burkina Faso, Sydsudan, Jemen, Kambodja och Irak. De fyra första av dem är konfliktländer som återfinns på listan över jordens allra fattigaste länder. Turkiet och Serbien, två av de rikaste svenska samarbetsländerna, har klarat sig. Det kan finnas goda skäl att fokusera biståndet men kriteriet för utfasning har helt klart inte varit fattigdom. Om antalet samarbetsländer ska ner till trettio väntar gissningsvis fler utfasningsbeslut.

Volymerna minskar i de flesta samarbetsländerna utanför Europa, men några sticker ut med extra stora neddragningar av det långsiktiga biståndet, däribland Palestina (cirka  minus 50 procent) och Afghanistan (cirka  minus 75 procent). Av fyrtiotalet strategier så skall 16 förnyas eller omprövas 2025, flera av dem har förlängts årsvis, vilket skapar ökad kortsiktighet i biståndsplaneringen.

Kommunikation

Inom detta område har åtgärderna varit både tidiga och konsekventa.

Sidas informations- och kommunikationsanslag (155 miljoner kronor) ströks redan 2022. Därmed ströps också stödet till den Globala Skolan, som syftade till att främja kunskap om globala frågor bland svenska elever. FBA:s stöd till ideella organisationers fredsarbete – en verksamhet som pågått sedan 2004 – har helt avbrutits. Även borttagandet av bidragen till svensk utvecklingsforskning får som konsekvens att färre röster om global utveckling hörs i Sverige och svenska forskare tenderar nu att ”fly fältet”.  I den nya strategin för stöd till svenskt civilsamhälle har det noga skrivits in att medlen inte kan ”användas till påverkans-, informations- eller lobbyarbete riktad mot icke-ODA-länder”. Att Sidas röst tystnat i offentligheten sammanhänger med informell styrning från UD om att ”ligga lågt” med extern kommunikation, vilket många har fått erfara (inklusive undertecknad). Att med biståndsmedel bedriva kommunikationsaktiviteter i Sverige är numera reserverat för det partinära stödet, där samma begränsning inte återfinns.

Kanske än allvarligare än de avbrutna bidragen är den tystnad som breder ut sig som konsekvens av att alternativa röster konsekvent och hårdhänt drabbats av indragna stöd. De förvirrade beskeden om uppsägningen av alla avtal med det svenska civilsamhället har bidragit. Många väljer att ”ligga lågt” nu, av omsorg om sin verksamhet och sina samarbetsparter. Stämningarna påminner om känslan av krympande utrymme även i det övriga civila samhället i Sverige.[8]

PGU och biståndets integritet

Politiken för Global Utveckling (PGU), som antogs i ett riksdagsbeslut 2003, upphör i och med budgetpropositionen 2025 (ss 10–11). Det ska räcka med Agenda 2030 framöver anges det, men i övrigt är det oklart hur PGU-ambitionerna – att alla politikområden skall eftersträva hänsyn till konsekvenser för den globala utvecklingen – nu ska tas tillvara. Årets agenda 2030-skrivelse kritiseras dock för sin vaghet vilket antyder sänkta ambitioner i samstämmighetspolitiken (se Concorde).

PGU har fått sin dom internationellt. Det betrodda Washington-institutet Center for Global Development rankar alla rika länder i sitt ”Commitment to Development Index”, baserat bland annat på indikatorer inom områden som klimatpolitik, handelspolitik, bistånd (både volym och fattigdomsorientering), flyktingmottagande och innovations och forskningssamarbete med utvecklingsländer. I senaste rankingen (gjort 2023) hamnar Sverige på plats nummer ett i världen! Hur många politikområden i Sverige kan stoltsera med att rankas som världsbäst? Problemet är bara att rankingen bygger på data från 2021. Inom nära nog alla områden som indexet baseras på rör sig Sverige nu i en annan riktning.

Biståndets integritet handlar om i vilken utsträckning biståndet verkligen använda för det uttalade syfte, för ”utveckling och välfärd i samarbetsländerna” som den överenskomna OECD-definitionen lyder. Även här finns ett globalt index – Principled Aid Index – som tas fram av den ansedda brittiska tankesmedjan Overseas Development Institute – ODI. I indexet ingår inte biståndets volym, men däremot sådant som fattigdomsorientering, kommersiell obundenhet, andel stöd till fragila stater, kärnstöd till multilaterala organisationer och koppling till säkerhetspolitiska intressen. Även i detta index (2023) rankas Sverige som nummer ett i världen! Problemet är bara att också här är data från 2021, och på område efter område rör sig svenskt bistånd nu, som framgått, i en annan riktning.

Är det opinionen som svängt? – knappast 

Ska det som nu händer förstås som ett uttryck för att politiken anpassat sig efter den allmänna opinionen? Väldigt lite talar för det.

Alldeles nyligen släppte Sida 2024 års undersökning som bland annat mäter biståndsviljan. För andra året i rad ökar andelen positiva. Men det är lätt att missta sig på små rörelser i enskilda mätningar. Lite säkrare mark står man på vid jämförelse över tid och med andra undersökningar.

I Diagram 3 jämförs tre undersökningar som regelbundet mäter biståndsviljan i Sverige: SOM-institutet (”bra förslag att minska biståndsanslaget?”), Sida (”bör biståndsanslaget öka/minska?”) samt Eurobarometern (”tackling poverty in developing countries should be one of the main priorities of the Swedish Government”).

I alla tre undersökningarna ökar andelen positiva under det senaste eller de senaste åren. I alla tre är de uttalat negativa (”minska anslag”/”inte prioriterat”) en tydlig minoritet.

Just kring 2019 ser ett skifte i opinionen i negativ riktning ut att ha skett. Det var det året Moderaterna gick ut med en skuggbudget som uttryckligen ville överge enprocentsmålet, vilket fick medialt genomslag. Sedan dess har en återhämtning skett.

Eurobarometern ställer också frågan vad svenskarna ser som prioriterade samarbetsområden (tre val): I topp Demokrati (57 procent), Klimat (49 procent), Fred (44 procent), Utbildning (23 procent).

I botten av listan återfinns regeringens högprioriterade ”synergiområden” Handel och Migration (13 procent respektive 10 procent). Svenskar verkar tycka att bistånd ska vara bistånd, till för sitt huvudsyfte att minska ”fattigdom och förtryck”.

Omläggningen av svenskt bistånd tycks inte vara tydligt förankrad opinionen, vare sig vad gäller volym eller inriktning.

Vägen framåt – nödvändiga återställare 

I en värld så präglad av stora och nya utmaningar så känns det märkligt att tala om ”återställare”. Men biståndet har slagit in på en väg där Sveriges förmåga att göra gott i världen undermineras. Återställare krävs till att börja med. Överst på listan:

Återställ biståndets integritet. Viktigare än biståndets volym är att se till att bistånd får vara bistånd. Respektera fullt ut de definitioner av bistånd som överenskommits inom OECD/DAC. Val av länder och teman behöver vägledas av vad Riksdagen beslutat skall vara det svenska biståndets övergripande syfte, ”frihet från fattigdom och förtryck”.

Värna de globala biståndsåtagandena om bistånd/BNI. Global solidaritet har karaktär av collective action problem: Det ligger i vårt gemensamma intresse att alla är med och bidrar men det finns ett fripassagerarproblem; bekvämast är att låta någon annan betala. Då krävs ”bördefördelning”, gemensamma åtaganden om finansiering, vilket i sin tur kräver uppföljning och definitioner. Det är precis som med två procent till NATO; en gemensam utmaning kräver gemensamma åtaganden och ingen vill stå ensam med fakturan (allra minst Donald Trump, uppenbarligen).

Sverige tillhör fortfarande den exklusiva skara länder som, åtminstone hittills, levt upp till våra internationella åtaganden på biståndsområdet. Precis som USA har sett det som sitt egenintresse att fler delar på NATO-fakturan, så är det faktiskt i Sveriges egenintresse att verka för internationell bördefördelning av stödet till utvecklingsländerna. Det behövs då uppföljning och strikta definitioner, som inte får undermineras.

Generöst bistånd till Ukraina ja, men det är inte generöst att enbart finansiera det med bistånd som skulle gått till fattiga människor i andra delar av världen. Ett generöst Ukraina-bistånd ryms inte inom ramen för en krympande biståndsbudget.

Återhämta förlorat förtroendekapital, bli en pålitlig partner och värna relationer. Nedskärningarna av biståndsanslagen, ofta oannonserade, har lett till mängder av uppsagda avtal, plötslig budgetändringar och stor osäkerhet som drabbat det svenska biståndets samarbetsparter världen över. Detta efter att tidigare haft rykte om sig att vara pålitlig och långsiktig, vilket nog varit Sveriges främsta tillgång som biståndsaktör.

Återhämta förlorad mark inom fred, jämställdhet och forskning. Detta här har varit tre svenska paradgrenar för utvecklingssamarbetet. Konsekvenserna av nedskärningarna har blivit orimliga. För fattigdomen i världen finns ingen fråga viktigare än att förebygga och lösa väpnade konflikter.

Återgå till att främja svenskars kunskap och engagemang för global utveckling. Utvecklingssamarbetet skiljer sig från andra offentligt finansierade områden då det landar där skattebetalarna inte kan se resultaten. I en sådan verksamhet är det rimligt att en liten andel av resurserna sätts av för information på hemmaplan, vilket gjorts sedan biståndets barndom under alla tidigare regeringar, oavsett färg.

Sveriges och många andra länders engagemang behövs för att möta världens växande utmaningar. Utöver återställare krävs också förnyade förhållningssätt: Till klimatförändringarna (inte minst effektiv klimatanpassning för de mest sårbara); till de eskalerande humanitära behov som fyrdubblats på tio år; till de väpnade konflikter som världen vare sig förmår förebygga eller lösa; till demokratins tillbakagång och angreppen på kvinnors rättigheter; till AI:s omvälvande konsekvenser också för utvecklingsländerna; till beredskap inför nästa pandemi. Det internationella utvecklingssamarbetet är ett av verktygen som behövs. Sveriges förmåga att göra gott i världen får då inte undermineras; en fråga om såväl solidaritet som upplyst egenintresse.

Göran Holmqvist

[1] Jobb/handel/utbildning; Förbättrad hälsa; Främja frihet&bekämpa förtryck; Utökat effektiviserat klimatbistånd; Kvinnor/flickors egenmakt; Synergier bistånds- migrations-politik; Humanitärt.

[2] Fattigdomsperspektiv, Rättighetsperspektiv, Konfliktperspektiv, Jämställdhetsperspektiv, Miljö- och klimatperspektiv

[3] Se Concordes analys av höstbudgeten

[4] I huvudsak från anslaget ap33, ”Strategiskt inriktade bidrag”, 1,9 miljarder 2025

[5] Rimmar illa med vad Riksdagen informerats om i Budgetpropositionen: ”Givet utvecklingen med ett ökat antal utdragna humanitära kriser ökar regeringen andelen humanitärt bistånd och prioriterar särskilt insatser som långsiktigt syftar till att minska de humanitära behoven globalt” (BP25, s 48)

[6] UNRWA blir av med stöd med motiveringen att de förbjudits att verka i Palestina av Israel. Men även UNRWA:s verksamhet i Libanon och Jordanien drabbas.

[7] Regeringens pressrelease 2024-05-22: ”…stöd till Ukraina genomförs så att uppbyggnaden av svensk försvarsförmåga inte urholkas eller att andra nödvändiga reformer trängs ut. För att stödet till Ukraina inte ska gå ut över den upprustning som nu sker av det svenska försvaret, eller tränga undan andra viktiga investeringar som behövs, innebär ramen att det blir en avvikelse från överskottsmålet.”

[8] Se Jesper Bengtsson och Tuva Söderberg (2024), Det Krympande Utrymmet – Hotet mot Civilsamhället. Även diskuterad här.