Universiteten – kanariefåglar i kolgruvan

Forskning Gunnlaugur Magnússon skriver om politiska ingrepp i akademins autonomi och forskningens frihet.

Högre utbildning har varit föremål för politisk styrning under lång tid och det politiska intresset kan delvis förklaras genom att staten investerar mycket finansiella resurser i högre utbildning. Dessutom finns det som komplicerade relationer mellan högre utbildningens kunskapsverksamhet (utbildning och forskning) och lärosätenas status som myndigheter. Därtill har högre utbildning använts som ett slags redskap för att hantera diverse sociala och politiska problem – exempelvis integration, arbetslöshet och sysselsättning.

Samtidigt menar de flesta politiker att de värnar om forskningens frihet och akademisk autonomi och under de senaste fem decennierna har flera olika reformer genomförts för att värna om dessa värden.

Dessa reformer verkar dock främst ha ändrat den statliga styrningens tillvägagångssätt snarare än ökat lärosätenas autonomi – oavsett regeringsfärg. Det har resulterat i att linjestyrning fått starkare fotfäste, särskilt på mindre och yngre lärosäten, och att det kollegiala styret minskat.

Denna utveckling kompliceras ytterligare av internationella standardiseringstrender som exempelvis Bolognaprocessen och den europeiska marknaden för högre utbildning. Den politiska styrningen av högre utbildning är med andra ord omfattande, komplex och mångfacetterad.

Finansiell stress

I kombination med ständiga nedskärningar – som benämnts det åtstramningspolitiska kretsloppet – och de framgångar New Public Management rönt som styrmodell för offentliga verksamheter, är den högre utbildningen också föremål för ökad finansiell stress och ett tacksamt föremål för besparingar. I myndighetsvärlden används termen produktivitetsavdrag för att beteckna den årliga ”effektivisering” som beräknas ha gjorts i privat sektor och som sedan tillämpas på finansieringen av den högre utbildningen. Från ett år till annat kan en nedskärning på ett par procent vara relativt smärtfri, men över loppet av flera år och decennier är konsekvensen en rejäl nedskärning som drabbar både personalens arbetssituation, forskningsfinansiering och studenternas undervisning; undervisningen som svenska studenter får är dessutom redan liten i internationell jämförelse.

Resurserna är därtill väldigt ojämnt fördelade och vissa utbildningar är mer underfinansierade än andra vilket resulterar i än mindre undervisningstid för de studenterna. Här kan humaniora och samhällsvetenskap nämnas generellt och lärarutbildningarna specifikt.

Politiska angrepp

Flera politiska angrepp mot har också lanserats mot den högre utbildningen såväl i Sverige som internationellt; i Norden finns flera exempel i nutid. I Danmark pågår politisk detaljstyrning av programstrukturer för examina, i Finland gjordes stora nedskärningar i högre utbildningen för tio år sedan, Norge sparkade forskningsministern styrelsen för Norges forskningsråd år 2022 och krävde samtidigt stora besparingar och på Island genomförs nu kontroversiella nedskärningar i den statliga forskningsfinansieringen.

I Sverige har representanter för regeringssamarbetet gjort flera försök att driva igenom riksdagen avslutande av finansiering av politiskt obekväma forskningsfält och nedskärningar har gjorts i anslagen till olika forskningsämnen och fält som följd av politiska nycker, som när Vetenskapsrådets finansiering av utvecklingsforskning ställdes in med kort varsel. Utbildningsminister Mats Perssons utredning om ”cancelkultur” visade att politisk styrning och finansiering var de största hoten mot akademisk autonomi och forskningens frihet; samma minister betraktar humanoria och samhällsvetenskap som ”hobbykurser”.

Andra exempel på politisk klåfingrighet

Vissa utbildningar och forskningsfält kan därför ses som ett slags kanariefåglar i kolgruvan. Det görs större ingrepp där tidigare än i andra ämnen vilket också visar högre utbildningens utsatthet när det kommer till politisk styrning. Här kan Vetenskapsrådets anslag i utbildningsvetenskaplig forskning utgöra exempel, där det finns stora nedskärningar som inte har uppmärksammats. Som exempel kan vi se särskilt på de senaste fem åren.

Sedan 2020 har Vetenskapsrådet delat ut max 6 miljoner per fyraårigt projekt i utbildningsvetenskap. Justerat för inflation borde dock maxbeloppet för projektbidrag år 2024 ha varit närmare 7.5 miljoner. Till 2025 har Vetenskapsrådet däremot meddelat att maxbeloppet per projekt sänks till 5,2 miljoner per projekt.

Således har maxbeloppet till enskilda projekt sänkts med 30 procent på fem år. Argumentet för sänkningen är ökad beviljandegraden med mindre projekt, men faktum kvarstår att resurserna som ska fördelas minskat. Vetenskapsrådet delade ut samma summa ut i projektbidrag till utbildningsvetenskap år 2020 som år 2024 – 169 miljoner. Justerat för inflationen borde utdelningen 2024 ha varit dryga 208 miljoner, en justerad minskning om närmare 40 miljoner eller 23 procent.

Granskning av politiska löften om satsningar på skola och utbildning, och om vikten av forskning om skola och utbildning borde ta hänsyn till det faktum att utbildningsvetenskaplig forskning inte bara varit underfinansierad under längre tid utan är fortfarande föremål för ständiga nedskärningar. Men det finns fler tecken på ingående politisk styrning.

Innehåll, form och vetenskaplig hemvist

Lärarutbildningarna har länge varit föremål för politisk detaljstyrning, både i termer av de mål som formuleras för utbildningarna, i termer av regelbundna reformer av utbildningarna, samt i termer av politisk uppmärksamhet. Lärarutbildningarna betraktas som ”i skolans tjänst” snarare än som utbildningar i och för sig vilket kan förklara en del av reformhetsen, särskilt när ”kunskapskriser” legitimerar politiska interventioner. Lärarutbildningarna betraktas därför som legitima föremål för politisk detaljstyrning men intressant nog avser denna styrning oftast omformulering av utbildningens innehåll och form och mer sällan finansiering och förutsättningar för undervisning eller forskningsanknytning.

Vi befinner oss i en mycket intensiv period där politiska reformer genomförs på utbildningssystemets samtliga nivåer, inklusive högre utbildning. Till exempel har regeringen väckt liv i en gammal fråga om att göra frikoppla lärosätena från staten och omvandla dem till stiftelser, en fråga som har väckts regelbundet sedan 1970-talet. Vad avser lärarutbildningarna har de nyligen utretts av en enmansutredning som resulterade i en omfattande rapport med stora förslag på ändringar av lärarutbildningarna med konsekvenser långt bortom de institutioner som bedriver utbildningarna. Vad som kommer bli skarpa förslag i riksdagen återstår att se, men med då utredningens slutsatser går i linje med regeringens politik och oppositionen är tyst i frågan finns anledning att tro att större delen av dem går igenom riksdagen.

Påverkar lärarnas förmåga

Flera av dessa förslag kan betraktas som långtgående direkt ingrepp i den akademiska autonomin och som ett ingrepp i forskningens frihet. Den nuvarande utredningen är i hög grad en produkt av samma politik som drivits kring lärarutbildning hela 2000-talet (se SOU 2008:109), vilket syns i direktiven. Utredningen följer även samma politiska mönster kring lärarutbildningars standardisering och förenkling som drivits i många andra länder. Den är med andra ord inte unik även om problemformuleringar och lösningar anpassas till den nationella kontexten.

Enligt utredningen ska lärarutbildning främst förbereda lärare för undervisning genom fokus på ”metodik” och ämneskunskaper. Därför ökas ämnesinnehållet och kognitionsvetenskapens andel på det centrala kunskapsområdet medan ”teoretiska och abstrakta” innehållet ska minskas. Bland det som ska tas bort är pedagogisk teoribildning, läroplansteori, skolsystemets historia, utbildningssociologi och vetenskapsteori. En omfattande innehållsändring som kommer påverka lärarnas förmåga att kritiskt granska den egna samtiden och dess politiska skeenden.

Högre krav på förkunskaper kommer ställas vilket beräknas minska volymen studenter på vissa håll med 40 – 50 procent. De ekonomiska konsekvenserna av denna volymminskning kommer i sin tur kräva både nedläggningar av lärarutbildningsspår och leda till att vissa ämnen konsolideras till vissa lärosäten och försvinner från andra. Förslaget har med andra ord direkta ekonomiska och organisatoriska konsekvenser för lärosätena och eftersom det är ofta många institutioner och fakulteter inblandade i lärarutbildningarna lär dessa konsekvenser beröra stort antal anställda.

Lärare kommer sägas upp

Mer allvarligt med hänsyn till akademisk autonomi och forskningens frihet är dock att staten tillskriver lärarutbildningarna ny vetenskaplig hemvist där kognitionsvetenskap ska ersätta utbildningsvetenskap. Som utredningen konstaterar kommer detta nya fokus kräva kompetensutveckling av lärarutbildarna och till följd av det menar utredningen att stora delar av personalen kan behöva ersättas eller sägas upp för att få in disputerade i rätt ämne som lärarutbildare. Utredningens formulering är inte subtil:

När kognitionsvetenskapen ska få mer utrymme i lärarutbildningarna kommer annat innehåll att behöva minska (se avsnitt 14.2.2). Det kan medföra att viss personal som inte kan eller vill växla om för att undervisa i kognitionsvetenskap kan bli övertalig. (SOU 2024:81 s. 356).

Detta kan ses som en föreskrivning av specifika forskningsintressen eftersom lärare i högre utbildning ska undervisa i ämnen de forskar om. Tillsammans med de indirekta nedskärningarna i utbildningsvetenskaplig forskning som jag visade ovan skymtas här ett politiskt program där forskningsfält med sekellång historia förskjuts till marginalerna medan för tillfället politiskt uppmärksammade fält premieras. Utbildningsvetenskapliga ämnen underkänns genom regeringsdekret som ovetenskapliga medan andra fält porträtteras som vetenskapens kulmen genom politiska ingrepp i högre utbildningens största professionsprogram.

Jag avser inte diskutera för- eller nackdelar med kognitionsvetenskapens eventuella intåg i lärarutbildningen. Den debatten förs friskt i andra sammanhang. Snarare vill jag uppmärksamma att regeringen genom sina direktiv föreskriver en politisk syn på vad som ska utgöra lärarutbildningens vetenskapliga grund, utbildningens innehåll och i förlängningen lärarutbildarnas forskningsområden och att den politiskt tillsatte och insatte utredaren levererat precis vad som beställdes.

Här kan till exempel en analys av vilka underlag som åberopas som kunskapskällor för utredningen illustrera tillvägagångssättet för att komma ifrån direktiv till produkt. I referenslistan blandas ett stort antal statliga rapporter och utredningar med jämförelsevis få, tillsynes godtyckligt valda och osammanhängande forskningsrapporter. Den internationella utblicken mot lärarutbildningar i andra länder genomfördes av en konsultfirma och en debattbok från 2016 används som källa för att beskriva ”de pedagogiska strömningarna inom lärarutbildningarna”.

Akademin inte unik

Det finns en tendens i Norden allmänt och i Sverige specifikt att betrakta det egna systemet som särskilt demokratiskt och som mindre utsatt för politiska risker, särskilt när den demokratiska turbulensen i andra länder är stor.

Senaste tidens ingrepp i den högre utbildningen i Norden och i Sverige visar dock att akademin och forskningen här inte är immuna från politisk klåfingrighet. Utbildningsvetenskapens forskningsfinansiering och lärarutbildningsreformerna vi har framför oss här i Sverige kan stå som exempel på hur långtgående den statliga styrningen kan bli, så länge politiken anser den av sådan vikt att den kan rättfärdigas.

Det är ett dystert tecken för utbildningsvetenskaplig forskning och utbildning, men borde ses som en gigantisk röd varningsflagga för högre utbildningen generellt.

Gunnlaugur Magnússon, docent i pedagogik, Uppsala universitet