Europeiska Unionen Det är tuffa tider för EU, med brexit och budgetstök. Och så coronakris på det. Lars Anell försöker spana efter ljus i framtidstunneln för unionen.
När sex länder skapade det vi då kallade EEC var det ett oavvisligt krav från Frankrike, och ett starkt önskemål från Nederländerna, att organisationen skulle ha en gemensam marknad för jordbruksprodukter skyddad mot konkurrens från tredje land. De tyska kristdemokraterna hade en stark väljarbas bland landets småbönder som inte skulle klara sig i konkurrens med franska och holländska producenter. Den politiska kompromissen krävde därför både hängslen och svångrem. Europeiskt jordbruk omgärdades av ett prohibitivt gränsskydd samtidigt som alla producenter fick generösa subventioner i form av garanterad avsättning till väl tilltagna priser. Den av många förutsedda konsekvensen var väldiga överskott av brödsäd, mjölk, smör, socker och kött som måste lagras eller dumpas på världsmarknaden. Om inte denna kostsamma gemensamma jordbrukspolitik (CAP) kommit till stånd så skulle vi inte ha fått en budget värd att bråka om.
Stödet till regional utveckling, den andra stora utgiftsposten i EU:s budget, är en indirekt följd av CAP. När Storbritannien i början av 1970-talet förhandlade om medlemskap var det uppenbart att ett land med en liten jordbrukssektor och stor livsmedelsimport skulle bli en oproportionerligt stor nettobetalare till budgeten. I anslutningsavtalet noterades att detta förhållande skulle rättas till i efterhand. Så skedde genom att en blygsam fond för regional utveckling kom till och konstruerades så att en tredjedel av utbetalningarna hamnade hos regeringen i London utan alltför stora krav på redovisning. Det var emellertid först när länderna på den iberiska halvön blev medlemmar som regionalstöd blev en central och snabbt växande andel av unionens utgifter. Tillsammans med Grekland och Irland bildade Portugal och Spanien ”de fyras gäng” som i alla förhandlingar som krävde enhällighet ställde ultimativa krav på ökade utbetalningar till den egna statskassan. Efter den stora östutvidgningen finns nu en bastant majoritet vars främsta prioritering är att budgeten ska bli så stor som möjligt. Den budget som nu diskuteras motsvarar ungefär 1 procent av unionens bruttonationalinkomst men nettobidragen till länder i Öst- och Centraleuropa hamnar i intervallet 2 – 4 procent.
Stöd till jordbruk och regionalpolitiska insatser svarar för drygt 70 procent av utgifterna i den budget som löper ut i år. I det framlagda förslaget för perioden 2021 – 2027 minskar andelen till omkring 64 procent. Det är svårt att se att dessa utgifter kommer att ha en positiv effekt för att förverkliga kommissionens framtidsprogram. I alla händelser har de en negativ, om än marginell effekt, på unionens konkurrenskraft.
Godsägaren (som i vissa fall är ett multinationellt företag) får alltså mångdubbelt mer än småbrukaren och allt betalas av skattskyldiga men jordlösa medborgare.
Jordbruksstödet är knutet till areal. Godsägaren (som i vissa fall är ett multinationellt företag) får alltså mångdubbelt mer än småbrukaren och allt betalas av skattskyldiga men jordlösa medborgare. Det är en lika välkänd som välbelagd sanning att CAP organiserar en omfördelning från mindre till mer bemedlade hushåll. Ett annat problem följer av att alla subventioner internaliseras i priset på jord som är berättigad till arealstöd. Detta innebär att det blir svårt för unga att förvärva en gård och att mark för bostadsbyggande blir onödigt dyr.
Sedan 2003 utgår jordbruksstödet i form av kontanta arealbidrag utan andra krav på motprestation än att jorden hålls i brukbart skick. En effekt av Brexit är att drottning Elisabeth II och hertigen av Westminster vardera går miste om ett årligt bidrag som motsvarar 6 miljoner kronor. Eftersom det nu finns ett tak för högsta tillåtna arealbidrag skulle det vara lätt att åternationalisera jordbruksstödet. Varje land skulle då kunna avgöra om det vore klokt att stanna för en lägre stödnivå än den tillåtna och samtidigt få möjlighet att utforma en jordbrukspolitik efter nationella prioriteringar vad gäller miljöhänsyn och markanvändning. De länder som nettomottagare av jordbruksstöd skulle kunna kompenseras med ökade bidrag för regional utveckling.
Detta skulle i alla avseenden vara en klok åtgärd som av någon anledning inte nämns i kommissionens framtidsprogram.
Regionalpolitiken innebär att finansiella resurser slussas till de områden som har en låg inkomstnivå. Denna resursomfördelning är ”grundlagsfäst” i Lissabonfördtaget. Sannolikt har insatserna bidragit till att skillnader i fråga om nationalinkomst per capita minskat. Om de minskat inkomstskillnader inom länder är omtvistat.
För nettobetalande medlemsländer handlar det om en rundgång. De skickar pengar till Bryssel och är berättigade att få tillbaka en del därav för olika insatser på hemmaplan. Detta kräver emellertid att de utarbetar ett omfattande program och engagerar sig i en förhandling med kommissionen samt skjuter till ytterligare 50 procent av vad insatserna kostar. Denna konstruktion innebär att ansvar för beslut blir oklart och att nationella prioriteringar snedvrids.[1] Många av de projekt som finansieras från den Europeiska Socialfonden är så små att beslut borde fattas av sockenstämman.
Lissabonfördragets konstitutionella ryggrad handlar om subsidiaritet. Artikel 5 slår fast att beslut ska fattas på överstatlig nivå endast om ”målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central nivå eller på regional och lokal nivå, och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå.”
Den regionalpolitiska rundgången strider i alla avseenden mot subsidiaritetsprincipen. I de nettobetalande medlemsstaterna (där korruptionen genomgående är mycket låg) är det per definition bättre om centrala, regionala och lokala myndigheter fattar beslut om vilken omfattning och utformning regionalpolitiska insatser ska få på central, regional och lokal nivå. Där finns valda representanter med kunskap om kontext och insikt om konsekvenser vilket ger möjlighet till att utkräva ansvar.
Rundgången försvaras ofta, även i Sverige, med att den leder till att eftersatta regioner får mer pengar än vad nationella instanser anser motiverade. Det är ett besynnerligt argument eftersom det beror på att det kostar så mycket att få tillbaka pengar från Bryssel. Allvarligare är naturligtvis att beslut flyttas från den nationella demokratiska sfär där det hör hemma.
Att avskaffa denna rundgång är en klok åtgärd som inte heller nämns i kommissionens framtidsprogram.
En budget som befrias från jordbruksstöd och en betydande del av utgifter för regional utveckling skulle ha flera fördelar bortsett från att otaliga beslut flyttas till en nivå där folk vet vad det handlar om, kan bedöma konsekvenserna och hållas politiskt ansvariga. Viktigast är att förhandlingarna skulle handla om EU:s framtid och saker som medlemsländerna har ett gemensamt positivt intresse av.
Om vi tar subsidiaritetsprincipen på allvar så bör EU:s framtidsprogram handla om ett samarbete på unionsnivå som ger konkret europeiskt mervärde.[2] Framför allt handlar det då om önskvärda åtgärder som medlemsstaterna inte klarar på egen hand. Paradexemplet är den gemensamma inre marknaden. Unionens ställning som en av världens ekonomiska stormakter innebär också möjligheter som ännu är sorgligt illa utnyttjade. I fråga om investeringar i vetenskaplig infrastruktur och molntjänster krävs i många fall att pengar, kompetens och ägande samordnas. EU är också den enda tänkbara kandidaten för att företräda och försvara rättsstatens principer som grund för internationell samvaro.
För närvarande är EU:s viktigaste, överstatliga uppdrag att fullborda och reglera världens största hemmamarknad. Det är inte särskilt glamoröst, sker vanligen i det tysta men har världsvid betydelse och sköts på det hela taget väl. På väg in i en värld där produkter och, framför allt, tjänster blir alltmer komplicerade kommer kraven på spetskompetens för detta arbete att öka. En klok framtidsinvestering vore att öka anslaget för byråkrati. Men om jordbrukspolitiken nationaliseras och rundgången inom regionalpolitiken upphör frigörs gissningsvis minst en tredjedel av arbetsstyrkan för mer meningsfulla uppdrag.
I kraft av att vara världens största marknader får unionens regler om varors och tjänsters prestanda och tillförlitlighet automatiskt genomslag i omvärlden. Professor Anu Bradford gav redan 2012 ut boken The Brussels Effect – den som vill exportera till ett EU-land måste anpassa sig till Bryssels diktat och många länder sparar tid och pengar genom att kopiera genomtänkta regler. Den på många håll kontroversiella dataskyddsförordningen (General Data Protection Regulation, GDPR) har blivit global standard och 120 länder har inspirerats till lagstiftning om personlig integritet.
Den stora utmaningen handlar nu om artificiell intelligens (AI). Även om vi ännu inte är helt överens om vad vi ska mena med detta fenomen så är det otvetydigt att marknaden helt domineras av Nordamerika och Asien – att stormakterna är USA och Kina och att företagen, i kapitaliserad storleksordning, heter Apple, Microsoft, Amazon, Alphabet, Facebook, Alibaba och Tencent. Amazon är överlägset störst i fråga om molntjänster med Microsoft och Alibaba på andra och tredje plats. Enligt Stanforduniversitetet svarar USA och Kina tillsammans för den helt dominerande andelen av alla AI-investeringar. De enda andra länder värda att nämna är Storbritannien och Israel. Chefen för tankesmedjan Bruegel i Bryssel, Guntram Wolff, konstaterar att USA och Kina svarar för 85 procent av alla patentansökningar på AI-området och att EU ännu inte är med i leken. I kommissionens framtidsprogram nöjer sig Ursula von der Leyen med att konstatera att ”vi kanske ligger efter vissa teknikjättar.”
Affärsvärldens intresseorganisationer är DNA-programmerade att klaga på alla former av byråkrati men företag vill inte ha en anarki där ingen vet vad som gäller i morgon.
Trots detta är situationen inte helt hopplös. Det krävs visserligen en större och mer fokuserad satsning än vad som finns i framtidsprogrammet men världen vill varken ha en teknosfär kontrollerad av en repressiv stat eller en som är utlämnad åt marknadskrafter. Affärsvärldens intresseorganisationer är DNA-programmerade att klaga på alla former av byråkrati men företag vill inte ha en anarki där ingen vet vad som gäller i morgon. Många tecken tyder på att de amerikanska storföretagen har större förtroende för kommissionen i Bryssel än för invånarna i det mer närbelägna Vita Huset när det gäller att reglera marknaden för artificiell intelligens och molntjänster. Och vem vet – kanske företag till syvende och sist föredrar politiker och myndigheter som inte kan köpas.
Det måste vara en inspirerande möjlighet att ta sig an utmaningen att skapa en klokt reglerad frihet för människor och företag i cyberrymden.
Att EU inte är en militär stormakt borde inte vara ett bekymmer eftersom Europas säkerhetsgaranti sedan april 1949 är inskriven i Natos artikel 5. Också så länge unionen bedriver ett inbördeskrig via ombud i Libyen så ter sig utsikterna för samordnade militära aktioner små. [3] EU är emellertid världens största ”leverantör” av fredsbevarande insatser och det finns tecken på en starkare politisk vilja att mer aktivt agera för en mindre sanslös klimatpolitik.
Som helhet är emellertid potentialen som ekonomisk stormakt illa utnyttjad. USA, Kina och Saudiarabien kan mobba och diskriminera enskilda medlemsländer utan att riskera annat än en muntlig reprimand. Någon gemensam hållning till dessa tre länder finns inte på något plan och det tog tre dagars förhandlingar innan medlemsländerna var ense om att de hade olika uppfattning om hur de skulle förhålla sig till Venezuela.
Inom OECD-kretsen finns en samfälld läpparnas bekännelse om att ta krafttag mot individers och företags skatteflykt. Strategin är att beta av listan på skatteparadis (varav flera finns inom EU och i USA) och tvinga fram information om gömda konton eller mer aktivt samarbete. Detta är ett Sisyfosarbete som gett klent resultat. Unionen borde använda sig av samma metod som tvingar exportföretag i tredje land att acceptera de regler som gäller för tillträde till den inre marknaden. Skatt är det pris vi betalar för civilisation. Företag och individer som vill leva och verka i EU borde betala för att de drar nytta av världens största, bäst reglerade och mest rättssäkra marknad inbäddad i ett rikt och ofta subventionerat kulturliv. Annars bör de hänvisas till att söka avsättning för sina varor på Caymanöarna och St. Kitts och Nevis (med en samlad befolkning på 116 904 individer 2017).
Ett vanligt argument för en större framtidsorienterad budget är att Europa behöver satsa mer på forskning. Det är inte självklart att man alltid behöver satsa mer på forskning men låt oss anta att behovet föreligger. Vi måste då visa att varför en del av verksamheten ska finansieras via EU-budgeten. På detta område finns nämligen en helt synkroniserad rundgång. Praktiskt taget all forskning i Europa bedrivs vid universitet och andra institutioner i medlemsländerna. Merparten finansieras av statliga forskningsråd och andra offentliga och privata stiftelser men en mindre del kommer från EU-budgeten.
Tidigare finansierade EU-budgeten i dominerande utsträckning ramprogram som ofta var så snävt fokuserade att en hälsosam konkurrens uteblev. Situationen är nu bättre och det finns öppna program där medlen fördelas på strikt vetenskapliga meriter – och den olycksbådande Lamy-rapporten som ville lägga makten över Europas forskning i händerna på Bryssel har förhoppningsvis arkiverats i en papperskorg.[4]
Eftersom budgetförhandlingar alltid slutar i en huggsexa om mer eller mindre pengar till jordbruk och regionalpolitik så blir det framtiden får stryka på foten.
Det går naturligtvis att argumentera för att det har ett värde i sig att europeiska forskare konkurrerar på lika villkor men det finns ett mer uppenbart behov av europeiskt samarbete. Det finns en långsiktig plan som identifierar kontinentens behov av tung vetenskaplig infrastruktur (ESFRI Road Map) men ansvaret för att förverkliga den vilar på medlemsländerna. Den så kallade spallationskälla som nu byggs i Lund och Köpenhamn (European Spallation Source, ESS) stod länge högt på önskelistan men trots att europeiska forskare är världsledande inom materialforskning så kom arbetet igång först när konkurrerande anläggningar stod klara i Japan och USA. Det omfattande arbetet att föra projektet i hamn från projektering till att säkra finansiering av investering och drift föll på de två värdländerna Sverige och Danmark. En stor del av medfinansieringen sker i form av vetenskaplig utrustning och tjänster vilket gör projektet både dyrare och mer komplicerat än nödvändigt.
EU står för en rationell klimatpolitik men medlemsländerna behöver göra mer för att den ska bli trovärdig. I den framlagda budgeten finns förslag om en miljöfond på 80 miljarder kronor. Men det som kostar något görs inte i Bryssel. Det handlar om att kommissionen anser sig behöva mer pengar för att övertyga Polen att använda mindre kol. Det kan vara klokt och nödvändigt men Polen är redan det land som utan jämförelse får det största nettobidraget från unionens budget och anser sig ha rätt att bryta mot grundläggande principer om ett oberoende rättsväsen.
Att försvara rättsstatens principer som modell för internationellt samarbete är inte en lätt uppgift om USA även i fortsättning tänker tillåta sig att ändra spelets regler efter behov. Men det är faktiskt det uppdrag som stats- och regeringscheferna gav unionen i Laekendeklarationen 2001. De gav mycket utförliga och uppfriskande självkritiska råd till det konvent som fick i uppdrag att skriva ett konstitutionellt fördrag för en union som ”tar sitt ansvar för hur globaliseringen skall hanteras. Europa måste ikläda sig rollen av en makt som beslutsamt tar upp striden mot varje form av våld, terror, varje slags fanatism, men som inte heller blundar för de skriande orättvisorna i världen. […] En makt som vill ge globaliseringen en etisk inramning och placera den i ett sammanhang av solidaritet och varaktig utveckling.”
I det kompromissförslag som låg på bordet när förhandlingarna om budgeten bröt samman i februari hade, i förhållande till kommissionens ursprungliga förslag, alla framtidsinriktade insatser fått stryka på foten för att rädda ökade bidrag till jordbruk och regionalpolitik. Särskilt stora nedskärningar drabbade de redan små anslagen för Migration och gränsförvaltning samt Säkerhet och försvar. Ett särskilt projekt för att öka militär mobilitet i samarbete med Nato ströks helt och Frankrike fick av oförklarliga skäl 4 nya euromiljarder till jordbruksstöd. Anslaget för Inre marknad, innovation och digital ekonomi reducerades med drygt tio procent. Eftersom budgetförhandlingar alltid slutar i en huggsexa om mer eller mindre pengar till jordbruk och regionalpolitik så blir det framtiden får stryka på foten. Detta skulle förändras om budgeten i huvudsak finansierade insatser som medlemsstaterna hade ett gemensamt positivt intresse av att förverkliga.
Noter:
[1] Det finns också flera problem med regionalstödet till fattigare medlemsländer. Trots att deras matchande bidrag bara är 15 – 25 procent av projektens kostnad så kommer inte alla resurser till användning. Vid utgången av den budgetperiod som slutade 2013 var 36 procent av anslagen inte utbetalda. Korruptionen är bråddjup i flera av länderna och incitamenten att rapportera oegentligheter är nästan obefintliga. Ansvaret ligger på nationella myndigheter och om en felaktighet uppdagas så finns risk att pengarna återgår till Bryssel. Vid offentlig upphandling i Polen, Ungern, Slovenien och Tjeckien finns det i 35 – 45 procent av fallen bara en anbudsgivare enligt en OECD-rapport om EU. Uppgifter om Rumänien och Bulgarien saknas i rapporten.
[2] I det framtidsprogram som Ursula von der Leyen lade fram, som kandidat till posten som ordförande i kommissionen, nämns subsidiaritet en gång men det finns inga tecken på att principen ska få någon praktisk tillämpning.
[3] Samtidigt som Emmanuel Macron pläderar för en gemensam europeisk försvarsstyrka beordrar han sitt bombflyg, från baser i Tchad, att ge stöd åt krigsherren Khalifa Haktars försök att besegra vad övriga EU-länder betraktar som landets lagliga regering. Franska företag har oljeintressen i de områden som behärskas av Haktar.
[4] Se min recension i Respons, nr 1, mars 2018.
***
Följ Dagens Arena på Facebook och Twitter, och prenumerera på vårt nyhetsbrev för att ta del av granskande journalistik, nyheter, opinion och fördjupning.
