Politik EU-ländernas ledare håller i dagarna extra möte för att diskutera långtidsbudget och återhämtningsplan. Men i grunden handlar det om att rädda euron, menar Lars Anell.
Sedan coronakrisen började och ekonomier i varierande grad stängdes ned så pågår ett globalt stimulansprogram av en aldrig skådad omfattning. Alla länder lånar väldiga belopp för att betala ökade kostnader för sjuk- och hälsovård, ge direkt stöd till företag som tappat efterfrågan, kompensera arbetslösa och nödställda samt subventionera exempelvis nationella flygbolag. Bara i Europa har värdet av olika former av stöd hittills beräknats till omkring 2 000 miljarder euro. I absoluta tal dominerar Tyskland (996 miljarder) och Frankrike (324 miljarder) men överraskande nog har Italien spenderat nästan lika mycket som Frankrike och klart mer räknat som andel av BNP. Alla regeringar har planer på hur de, i enlighet med nationella behov, ska kickstarta ekonomin så snabbt som möjligt.
I detta läge presenterar kommissionen, på grundval av ett förslag från Tyskland och Frankrike, ett eget program. Tanken är att 750 miljarder euro lånas upp, med EU-budgeten som säkerhet, och återförs till medlemsländer som bidrag (500 miljarder) och lån på förmånliga villkor (250 miljarder). Amorteringar ska ske under perioden 2028 – 58. Kommissionen anser att ökade skatteintäkter behövs för att betala ränteutgifter fram till och med 2027 och vill därför stärka EU:s beskattningsmakt. Systemet med utsläppsrättigheter ska utvidgas; företag som har ”stor nytta” av den inre marknaden ska beskattas; en importavgift baserad på fossilförbrukning införs; skatt läggs på plastartiklar och en ”digital skatt” utkrävs av företag som har en omsättning som överstiger 750 miljoner euro. Omkring 75 procent av upplånade medel ska gå till nationella återhämtningsprogram. Särskilda poster finns för sammanhållningspolitik, jordbruk, klimatomställning och insatser för att ge stöd till privata investeringar. Varje land ska utarbeta ”uthålliga återhämtningsprogram” som ska godkännas av kommissionen.
De beräkningar som ligger till grund för EU-kommissionens program finns redovisade i ett omfattande och sifferrikt dokument. Med hänsyn till att vi befinner oss mitt i den globala coronaepidemin är det oundvikligt att innehållet är en blandning av kända fakta och spekulationer. Vi vet sålunda att vissa sektorer har drabbats hårdare än andra – turism, internationella transporter, underhållning och tjänster som förutsätter fysisk närhet. Kommissionen menar också att utsikterna är mörka för fordonsindustrin och teko. Produktionsbortfallet för 2020 beräknas bli omkring 9,5 procent i Grekland, Italien, Spanien och Kroatien jämfört med 6 – 7,5 procent i flertalet andra medlemsländer. Staters upplåningsbehov påverkas både av omedelbara kostnader för sjuk- och hälsovård och den ekonomiska recessionen. Kommissionen lyfter särskilt fram tre problemområden – utarmade kapitalbaser i privata företag; behov av nyinvesteringar på olika områden och krav på omfattande sociala insatser.
Det är inte helt klart vilka antaganden som ligger till grund för kommissionens beräkning av programmets makroekonomiska effekter. Huvudscenariot innebär emellertid att BNP får en extra skjuts på nära 2 procent 2021 och2022 och ännu något mer 2024. Detta innebär att inget land förväntas få en ökad skuldsättning (statsskulden som andel av BNP). Även om bara 50 procent av bidragen omvandlas till investeringar blir BNP-effekten märkligt nog bara något mindre och kvalitativa förändringar försumbara. Kommissionen menar att programmet betalar för sig självt för i stort sett alla länder. Det handlar alltså om den typ av keynesiansk politik med multiplikatoreffekt som var förbjuden inom EU fram till dess pandemin bröt ut.
Mål och medel
Vi ska hålla i minnet de mål kommissionen uppger sig vilja nå. Programmet ska:
- bidra till att lyfta Europas ekonomier ur recessionen
- bistå länder som drabbats hårt av pandemin
- förhindra ökade inkomstskillnader mellan medlemsstater
- förhindra att den inre marknaden undermineras
Kommissionen lovar också att planen kan genomföras utan att pengar kommer på avvägar i korrupta miljöer.
För att bestämma vem som ska betala och vem som ska gynnas buntar kommissionen ihop länder i tre grupper: tio länder med en BNP per capita över genomsnittet (Belgien, Danmark, Frankrike, Finland, Irland, Luxemburg, Nederländerna, Sverige, Tyskland och Österrike); fem länder med BNP per capita under snittet och hög skuldsättning (Cypern, Grekland, Italien, Portugal och Spanien) och de tolv andra med inkomst under snittet men med låg skuldsättning.
I den första gruppen, där alla tio är nettobetalare, är det tre länder som sticker ut. Irland och Luxemburg betalar som andel av BNP något mer och Frankrike något mindre. Övriga länder i denna grupp bidrar med belopp som motsvarar 2,9 – 3,9 procent av totalproduktionen. Av de två grupper som har en BNP per capita under genomsnittet så är den mindre gruppen mer än dubbelt så rik som den större gruppen. Det är också värt att påpeka att det mått kommissionen använder är offentlig skuld. Om man räknat in också privata skulder hade rangordningen ändrats på många ställen. Italiens ställning skulle ha förbättrats radikalt eftersom hushållens skuldsättning är mycket låg.
Fan tro´t sa Relling
Som övervintrad keynesian vill jag gärna tro på kommissionens förhoppning att multiplikatoreffekten ska betala kalaset. Men det finns ingen anledning att utgå ifrån att det blir en nettoeffekt bara för att kommissionen lånar upp pengar och portionerar ut till medlemsländerna. Om vi antar att EU bara utnyttjade sin kollektiva kreditvärdighet och lånade upp för medlemsstaters räkning så skulle resurserna helt enkelt ersätta vad dessa annars gjort på egen hand. Eftersom räntan för en del länder blev lägre skulle de sannolikt låna mer än annars men nettoeffekten skulle bli liten.
Nu kommer omfördelningen inom medlemskretsen att leda till en viss nettoeffekt men inte i närheten av 750 miljarder. Länder med hygglig kreditvärdighet kommer att satsa allt de behöver i enlighet med nationella prioriteringar. De rika nettobidragsgivarna betalar in 483 miljarder men får tillbaka ca 184 miljarder i bidrag som de alltså slipper låna upp. Det blir en ren avräkning. Italien, Spanien, Grekland och Portugal har redan satsat betydande resurser. De skulle vara tvungna att fortsätta på den vägen för att inte tappa konkurrenskraft men kommer nu att kunna göra mer tack vare ett nettotillskott på 193 miljarder euro. Det är rimligt att räkna med att de tillsammans bidrar med insatser på 100 miljarder euro som annars inte skulle ha blivit av. Den stora gruppen på tolv relativt fattigare länder får tillsammans nettotillskott i form av bidrag och lån på 108 miljarder. Här finns unionens mest dynamiska ekonomier om vi tar tillväxttakt som mått. De har under många år haft en långt snabbare expansion än eurozonen. Flertalet av dem har en låg offentlig skuldsättning och skulle därför utan svårighet ha kunnat låna pengar för de satsningar de planerat. Det är svårt att se varför kommissionen tror att dessa länder skulle ha särskilt svårt att komma igång igen efter pandemin. Nu får flera av dem så väldiga belopp att de kommer att låna mindre. Sannolikt blir emellertid deras samlade investeringar större än vad den annars kulle ha blivit.
Det gäller att komma fram i tid
Volym har betydelse men bara om insatser sätts in i tid. Detta kommer inte att ske därför att kommissionen lovar att hålla programmet fritt från korruption och Tyskland och Frankrike insisterar på att större delen ska betalas ut som gåva. Hade det handlat om lån kunde det till nöds ha gått att bara förmedla upplånade pengar. Men kommissionen är klar över att rena gåvor måste knytas till stränga villkor. Detta kommer att ta tid eftersom Italien och de länder som får mest i procent av BNP finns långt ner på Transparency International´s index över korruption i världens länder. Dessutom ska utbetalningar spridas över en fyraårsperiod med början 2021.
Det land som hamnar längst ned på korruptinslistan bland givarna (Frankrike) delar plats 23 med det Estland som får bäst betyg på mottagarsidan. Alla andra nettobidragsgivare finns bland världen 20 minst korrumperade länder. Danmark, Finland och Sverige tar, i den ordningen, de tre pallplatserna. Portugal, Polen, Litauen, Slovenien, Spanien och Lettland hamnar mellan plats 28 och 40. Kroatien, Slovakien och Ungern delar plats 50. Därefter följer Italien (61), Bulgarien (69) och Slovenien (72). Denna rangordning stämmer väl överens med den bedömning som görs i EU:s ”egen” korruptionsstudie Quality and Corruption from a European Perspective.
Fattigare medlemsländer på mottagarsidan får varje år bidrag motsvarande 2 – 4 procent av BNP inom ramen för EU:s långtidsbudget. I diskussioner om att vissa av dem inte respekterar demokratiska värderingar eller rättsstatens principer så kommer alltid förslag upp om att minska budgetstödet för att få dem att rätta in sig i ledet. Nu lägger kommissionen fram ett förslag om mångdubbelt större bidrag. Bulgarien, Grekland och Kroatien föreslås få en gåva som motsvarar en femtedel av BNP. Flera andra länder i får bidrag som uppgår till 10 – 17 procent av totalproduktionen. Det handlar om ett förslag från kommissionen som ännu inte förhandlats klart i Europeiska rådet men finansdepartementen i Öst- och Centraleuropa har räknat hem dessa belopp.
Om kommissionen menar allvar med sitt löfte att programmet inte ska fläckas av korruption kommer det att ta tid att förhandla fram kontrakten. Men det löser ändå inte problemet. Kommissionen har inte de resurser som behövs för att kontrollera att pengar kommer till rätt användning. De årliga utbetalningarna av jordbruks- och regionalstöd (som aldrig fått godkänt betyg av EU:s revisionsrätt) kontrolleras av nationella myndigheter. Deras iver att hitta pengar som kommit på avvägar är låg därför att de då ska skickas tillbaka till Bryssel. I flera länder tycks benägenheten att ens försöka vara dämpad.
För att betala räntor innan amorteringstiden börjar vill kommissionen utvidga EU:s beskattningsmakt. Detta kommer att ta tid eftersom programmet måste ratificeras av medlemsstaters parlament (i några fall med osäker utgång). Det finns ingen anledning att ge EU utvidgad beskattningsrätt som en del av ett krisprogram. Den frågan ska diskuteras på sina egna meriter – och några sådana finns faktiskt.
Insatser för att återstarta ekonomin pågår med full kraft i alla länder. Om det väsentligen handlar om stabiliseringspolitik borde kommissionen mobilisera resurser för att stödja de insatser som redan görs och planeras. Den komplicerade rundgång som nu föreslås är för liten och kommer för sent. Den är som Wolfgang Münchau skriver i Eurointelligence ”makroekonomiskt irrelevant.”
Programmet duger alltså inte som stabiliseringspolitik. Det är för litet, kommer för sent, försinkar och snedvrider nationella insatser och slussar pengar till Europas mest korrumperade regioner. Våra politiker säger att denna kris kan vi inte lösa på egen hand. Det är faktiskt inte sant. Alla länder satsar redan stora belopp på att få fart på ekonomin och har planer vad de vill göra. Det vore bättre att släppa lös dessa krafter.
Mot denna bakgrund är det svårt att förklara den eufori som utbrutit i Sverige vid tanken på att få ge bort vad vi samlat i ladorna till andra länder så att de kan köpa våra varor. Argumentet är att det ligger i vårt snäva egenintresse att delta i ett program som så snabbt som möjligt får fart på Europas ekonomi. Det gäller då också att hålla reda på siffrorna. Om vi ger ett bidrag till Sydeuropa borde ca 2 procent komma att användas för att handla varor och tjänster från vårt land (vår andel av EU:s ekonomi är 3,75 procent men världsmarknaden är större än Europa). Men så blir det inte. Resursomfördelningen inom programmet innebär att köpkraft tas från de länder som står för 80 procent av vår export till EU och förs till den resterande femtedelen. Det är svårt att se att nettoeffekten blir positiv. Dessutom innehåller vår export komponenter (20 – 40 procent) som företagen köpt från andra länder. Det kommer att krävas en explosiv tillväxt under väldigt lång tid i Italien och Spanien för att komma i närheten av återbetalning. Ett mycket större problem för vår export är att vår största marknad – eurozonen – haft en så svag tillväxt.
Är pandemin ett svepskäl?
Men är det verkligen fråga om stabiliseringspolitik? Det blir curiouser and curiouser, som Alice i Underlandet sa, när man gräver i materialet (tyvärr kommer det även i fortsättningen att bli rätt mycket siffror). Det första vi kan konstatera är att det inte handlar om att soulagera länder som drabbats särskilt hårt av pandemin. Det förhåller sig precis tvärtom. I avsaknad av säkra uppgifter om kostnader för sjuk- och hälsovård i olika länder kan vi, som alla andra, använda oss av Johns Hopkinsuniversitetets redovisning av antal avlidna per 100 000 tusen invånare. Det är ett ofullständigt mått men skillnaderna är så stora att det ger hygglig vägledning. Om vi bortser från särfallen San Marino och Andorra så finns inom unionen (och i världen) de ojämförligt högsta dödstalen (från 35 till 85) i sju länder – Belgien (högst), Italien, Frankrike, Spanien, Nederländerna, Sverige och Irland (lägst). Tyskland finns tillsammans med Rumänien, Österrike, Danmark, Ungern, Finland, Estland och Slovenien i en mellan grupp där talen ligger i intervallet 10 till 5. Tio länder – Polen, Tjeckien, Grekland, Bulgarien, Litauen, Slovakien (0,51), Lettland, Cypern Malta och Kroatien har ett tal under 3,5 – hälften av dem under 2. Om vi ska utgå ifrån hur relativt hårt olika länder drabbats så är det uppenbart att de fattigaste medlemsländerna kommit lindrigast undan (med en faktor 10 – 40).
Dessa data har ingen som helst rationell relation till hur kommissionen vill fördela betalningsansvar och gåvoandelar. Programmet finansieras, som nämnts, av skattebetalarna i Belgien, Danmark, Irland, Frankrike, Luxemburg, Nederländerna, Österrike, Finland, Sverige, och Tyskland. I stort sett använder kommissionen Tyskland som mall när betalningsansvar portioneras ut. Det spelar alltså ingen roll att Belgien, Irland, Frankrike, Sverige och Nederländerna drabbats fem gånger så svårt som Tyskland, Danmark, Österrike och Finland.
Inte heller BNP per capita ger ett tydligt utslag. Spanien får motta resurser motsvarande 6,6 procent av BNP vilket är lika mycket som Polen och mer än vissa fattigare länder. Italien får 3,2 procent medan det långt fattigare Tjeckien hamnar bland nettobidragsgivarna.
Det är inte ens lätt att se vilka kriterier som avgör om man ska betala eller få. I absoluta tal gynnas framför allt Spanien, Italien, Portugal och Grekland. De två förstnämnda har drabbats hårt (men inte lika hårt som Belgien). Portugal tillhör mellangruppen (15) medan Grekland kommit lindrigt undan (2). Det är på inget sätt självklart att Belgien, Sverige, Nederländerna, Frankrike och Irland ska ge bort 2 – 4 % av BNP och att Spanien ska få 6,6 % av BNP. Italien och Spanien har redan fått ett omfattande stöd. Den europeiska centralbanken har just ökat sitt program för att stödköpa statspapper (i strid mot regelverket) till ett värde av 1 350 miljarder euro vilket sänkt upplåningsräntan för länder med låg kreditvärdighet. Detta gör det möjligt för länder som Spanien och Italien att låna till mycket låg ränta på lång sikt. Programmet kan utvidgas och förstärkas. Regeringarna i Rom och Madrid har avvisat tanken på att ”bara” få extremt generösa lån för att i stället kräva rena bidrag på några hundra miljarder euro från länder som drabbats lika hårt av pandemin – och i Belgiens fall långt hårdare. Det är inte självklart att detta är ett rimligt krav. Spaniens premiärminister Pedro Sánchez har inför förhandlingarna i Europeiska rådet i en intervju i Corriere della Sera hävdat att folket har rätt till pengarna och det vill ha dem snabbt och utan villkor.
De länder som i procent får mest är Kroatien (22,4 %), Bulgarien (19,3 %) och Grekland (17,8 %). Slovakien som i Johns Hopkinsstatistiken för dödstal per 100 000 invånare inte ens når en full procent får bistånd motsvarande 10,5 % av BNP. Polen och Ungern som har en allvarlig konflikt med kommissionen rörande respekt för demokratiska fri och rättigheter får bidrag som motsvarar 6,8 resp. 5,0 % av BNP. Stödet går alltså i huvudsak till länder som årligen redan får jordbruks- och regionalpolitiskt stöd motsvarande 2 – 4 % av BNP.
Malta går plus minus noll och Tjeckien hamnar faktiskt, om än knappt, i kretsen av givare.
Länderna i Central- och Östeuropa är ändå inte nöjda med fördelningen. Med argumentet att de är fattigare än andra vill de ha ännu mer. Låt oss ta detta på allvar. EU:s fördrag slår fast att vissa regioner är berättigade till ett stöd som i flertalet fall motsvarar 2 – 4 procent av mottagarlandets BNP. Om detta stöd ska öka som en följd av coronakrisen så måste det bero på att dessa länder har drabbats märkbart hårdare än andra. Men förhållandet är det motsatta. Det är bara rikare länder som råkat illa ut medan alla fattigare länder klarat sig så lindrigt att de borde hamna på givarsidan.
I allt väsentligt innebär det program som kommissionen föreslagit att mycket stora belopp betalas av skattebetalarna i länder vars sjuk- och hälsovård drabbats hårt eller måttligt av pandemin till länder som i två fall också drabbats hårt men i övrigt till länder som kommit mycket lindrigt undan. Det kan alltså inte vara ett program som motiveras av att vissa medlemsstater haft stora kostnader för sjuk- och hälsovård.
Är den inre marknaden i fara?
Direkt bisarr är kommissionens påstående att detta är ett program för att hindra en ökad ekonomisk divergens mellan medlemsstaterna därför att detta hotar den inre marknaden. De fattigaste tolv länder som får mest i procent av BNP har under lång tid haft en snabbare ekonomisk tillväxt och under de senaste fem åren har takten varit 3 – 4-falt högre. Gapen mellan rikare och fattigare länder har minskat radikalt och det finns ingen anledning att tro att denna utveckling inte kommer att fortsätta. Arbetslösheten i de tolv länderna är lägre och de har i ekonomiskt avseende klarat coronakrisen relativt bättre än andra länder. Kommissionen oroar sig för att vissa länder kan hamna i en ”situation med långvarig låg tillväxt, hög arbetslöshet och en permanent försvagad företagssektor.” Denna farhåga är befogad för Italien och Grekland men inte för de dynamiska ekonomierna i Central- och Östeuropa och i Baltikum.
Det finns därför inte heller någon anledning att oroa sig för den inre marknaden. Och även om klyftor skulle vidgas så är den farhågan obefogad. Marknader fungerar utomordentlig väl även om alla inte har lika mycket pengar att köpa för. Om det alls finns något hot så beror det på att kommissionen beviljar avsteg från regler om statsstöd med vändande post.
Vi kan då konstatera att programmet inte kan nå något de angivna målen. Det är väsentligen de länder som drabbats hårdast som betalar till länder som klarar sig lindrigt. I stället för att oroa sig för ökad divergens borde kommissionen glädja sig över att utvecklingen snabbt går i rätt riktning mot minskade ekonomiska klyftor mellan medlemsstaterna. Som ett program för få fart på Europas ekonomier är det i bästa fall värdelöst och löftet om att pengar inte hamnar i orätta händer blir svårt att infria.
Den grupp som får allra mest som andel av BNP har ett antal gemensamma karakteristika. Med undantag för Grekland har alla haft en långt snabbare ekonomisk tillväxt än andra medlemsländer – och framför allt i jämförelse med andra länder i eurozonen. Inget av länderna har drabbats hårt av pandemin och flertalet har klarat sig mycket lindrigt. Flera av dem, men långt ifrån alla, har en stor turistsektor. Alla utom Estland har mer omfattande och vanligen mycket mer omfattande korruption. De tre länder som får allra mest återfinns i botten på listan över unionens mest korrumperade länder. Alla länder, med undantag för Grekland, har lägre offentlig skuldsättning än flertalet andra länder.
Detta kan inte vara det avsedda resultatet för något rationellt stödprogram.
Det handlar om euron
Om vi ska förstå vad programmet verkligen handlar om så ska vi ta fasta på vad som inte står i kommissionens mångordiga och mångsiffriga dokument. Där finns ingen diskussion om effekterna av centralbankens nämnda uppköp av statsobligationer och inte ett ord om att 19 av medlemsstaterna är medlemmar av eurozonen.
Programmets fransk-tyska proveniens ger anledning att pröva hypotesen att det handlar om valutaunionen (EMU). Att rädda euron är ett allt annat överordnat politiskt mål för Tyskland och Frankrike. I ekonomiskt avseende har EMU inte varit en framgång. Euroland har haft en svagare ekonomisk utveckling än någon jämförbar ekonomi (med ett möjligt undantag för Japan). Och skillnaden är inte marginell. Sedan 2000 har Förenta staterna och de tio medlemsländer som inte är har euro som valuta haft dubbelt så snabb tillväxt som euroländerna. Det tog längre tid för eurozonen att ta sig ur krisen än någon annan jämförbar ekonomi. Så gott som alla medlemsländer får avsättning för en ökande andel av exporten i omvärlden där efterfrågan växer snabbare. Men politiskt är EMU sakrosankt.
Gemensamt för Grekland, Italien och Spanien som i absoluta tal, på rätt oklara grunder, får mest stöd är att de efter krisen kommer att utgöra ett hot mot valutaunionens fortbestånd. Med kommissionens goda minne har alla den inre marknadens regler om statsstöd upphört att gälla. Frankrike och Tyskland, som tagit initiativet till återhämtningsprogrammet, har fått full frihet att dränka sina företag i subventioner och redan talat om vilka planer de har. Frankrike ska sålunda med statliga subventioner bli världens ledande tillverkare av elbilar Tyskland har klarat coronakrisen bättre än nästan alla jämförbara länder och har en finansiell stridskassa som inget europeiskt land kan konkurrera med. Situationen är särskilt allvarlig i Italien. Italien är fortfarande unionens näst största exportör av verkstadsprodukter men landets industri har formligen massakrerats av att vara instängd i samma valuta som Tyskland. Rom har inga finansiella möjligheter att matcha de insatser som planeras i Berlin. De spänningar som redan finns inom eurozonen kommer att nå bristningsgränsen.
Frankrike har tidigare uttalat sig för idéen att låna pengar med EU-budgeten som säkerhet men i Berlin har motståndet hittills varit benhårt mot en ”transferunion” där sparsamma tyska hushåll betalar för slarviga sydeuropéers extravaganser. Nu har dessa två länder tagit initiativ till ett program där deras skattebetalare blir betalningsansvariga för inemot hälften av upplåningen. Om Angela Merkel och Emmanuel Macron inte hade valutaunionens framtida problem i tankarna när de formulerade sin plan måste det betraktas som ett gravt tjänstefel.
Om vi accepterar att hotet mot valutaunionen är anledningen till Angela Merkels omvändning under galgen så faller allt logiskt på plats. De tre länder som efter pandemin kommer att ha svårast att vara instängda i samma valuta som Tyskland får i absoluta tal mest. De omotiverat stora bidragen till länder i Central- och Östeuropa och Baltikum är helt enkelt utbetalningar för att säkra den solida majoritet som behövs för att sätta press på de fyra snåljåparna.
Det är till sist tråkigt att konstatera att pengarna inte räcker för att rädda valutaunionen så länge den är strukturellt halvfärdig. Detta är bara första avbetalningen på vad som nu är en transferunion där svenska folket inte är ensamt om att sig självt beskatta.
Men jag tycker titeln på programmet är välfunnen. Programmet har döpts till Nästa Generation EU – det är ju den generationen som ska betala amorteringarna.
***
Följ Arena Essä på Facebook
Följ Dagens Arena på Facebook och Twitter, och prenumerera på vårt nyhetsbrev för att ta del av granskande journalistik, nyheter, opinion och fördjupning.
