Diskvalificerad digitalisering

Samhälle Den svenska digitaliseringen har under decennier fört en haltande tillvaro trots att den ständigt varit omgiven av jublande kaskader av pepp. Fia Ewald radar upp alla misslyckade försök till digital ordning, och efterlyser lite grundläggande tankar om vad vi egentligen är ute efter.

Häromveckan kom en OECD-rapport där det framkom att Sverige enligt de måttstockar som användes inte var så bra på digitalisering. Rapporten väckte förvåning och upprördhet i vissa kretsar. Jag kan på sätt och vis förstå att det kan upplevas som en kalldusch med tanke på hur mycket offentlig ”digitalisering” haussas och sponsras. Samtidigt får jag litet drygt medge att jag inte är såååå häpen.

Den svenska digitaliseringen har under decennier fört en haltande tillvaro trots att den ständigt varit omgiven av jublande kaskader av pepp. Framför allt saknas en gemensam infrastruktur för alla de tjänster som ska levereras. Att digitalisering ändå fått en så framträdande roll är att den ersatt ideologi och politiska versioner om framtiden. Det är genom de tekniska lösningarna och inte genom politiska reformer som samhället drivs framåt.

Under dessa år har olika nationella organisationer skapats, marknadsförts och sedan dött utan att lämna några imponerande spår efter sig. Ur minnet kan jag rada upp följande:

• Toppledarforum
• E-nämnden (Nämnden för elektronisk förvaltning)
• 24-timmarsmyndigheten
• Verva
• E-delegationen
• E-legitimationsnämnden
• Digitaliseringskommissionen
• Digitaliseringsrådet

Utöver detta har diverse ännu mer kortlivade initiativ tagits av regeringar i form av råd, utredningar och kanske den mest luftiga av alla: en nationell CIO, en funktion som lyckligtvis evaporerade efter mindre än ett år. Av allt detta finns idag bara DIGG och eHälsomyndigheten kvar – myndigheter med oklart ansvar och mandat, i alla fall sett till att skapa en gemensam digital infrastruktur.

Bristen på strategisk inriktning skulle i sig kunna vara en strategi

Efter att ha rört mig både närmare centrum och för det mesta i periferin av dessa cirklar så finns det vissa genomgående drag som jag tycker mig kunnat notera. Bara uppräkningen av alla flyktiga organisationer som haft en förväntan på sig att samordna den svenska digitaliseringen visar på det kanske främsta problemet: bristen på kontinuitet. Det har aldrig funnits en långsiktig plan med prioriteringar för hur den offentliga digitaliseringen ska rullas ut.

Bristen på strategisk inriktning skulle i sig kunna vara en strategi: att flera regeringar i följd gjort en välavvägd bedömning att en organisk framväxt utan styrning av digitala lösningar på sikt skulle gynna samhället bäst. Om detta har varit planen har den dock hållits väl dold. Verkligheten tyder på, i alla fall för mig, att planering och tydlig inriktning är nödvändig för att bygga en fungerande digital infrastruktur men att regeringar av olika kulörer varit oförmögna att skapa dessa förutsättningar.

Kanske var vi närmare en möjlighet att skapa en infrastruktur på slutet av nittiotalet än idag. Då fanns en medvetenhet om att Sverige hade unika möjligheter bland annat genom den snabba spridningen av hemdatorer som skett då anställda fick möjlighet att med förmånliga villkor skaffa sig en egen dator via arbetsgivaren. Då diskuterades hur en statlig e-legitimation skulle kunna införas som en central infrastrukturkomponent.

Själv tyckte jag att det var en rimlig förlängning av ett statligt åtagande: folkbokföring, personnummer och sedan e-legitimation skulle fullfölja en linje i svensk förvaltningshistoria. E-legitimationer skulle kunna vara byggstenen för många andra viktiga funktioner som säker signering. Men sedan hände ingenting, varje år sas det att i september – då kommer den! Vet ej varför just september var en så bra månad för att lansera e-leg men i min något osäkra minnesbild var det så.

Framtagandet av digitala lösningar har skett i en ideologisk blindhet som lett mycket stora kostnader

En myndighet (E-nämnden) bildades 2003 för att leva i två somrar med uppdrag att stödja utvecklingen av ett säkert effektivt elektroniskt informationsutbyte mellan myndigheter och mellan myndigheter och enskilda genom att besluta om vilka standarder för informationsutbyte myndigheter under regeringen skulle använda sig av.

Detta inkluderade även e-legfrågan. Men som sagt någon statlig e-legitimation blev det inte då vilket jag är ganska övertygad om berodde på ideologiska skäl. Politiker av olika schatteringar gick all in för nyliberalism och ville hellre att “marknaden” skulle hantera e-legitimationerna, något som starkt påverkade införandet och fördröjde en säker infrastruktur-utveckling med flera år. Att jag tagit upp denna gamla historia är mest för att peka på ett annat återkommande tema i den svenska digitaliseringen, nämligen att det saknats öppna och tydliga diskussioner om hur staten och marknaden ska samverka på bästa sätt för att gynna samhället.

Ett annat liknande exempel är bredbandsutbyggnaden som på landsbygden har överlämnats till mer eller mindre väl fungerande lokala föreningar. Framtagandet av digitala lösningar har skett i en ideologisk blindhet som lett mycket stora kostnader (tänk bara Hälsa för mig) utan att det lett till de resultat som eftersträvats. Detta får ses som en del i en större historisk process där det statliga inflytandet på samhället minskats de senaste 30 åren, något som varit en nackdel då det kommer till att bygga en gemensam offentlig infrastruktur.

Istället för att digitaliseringen i konkreta beslut ses som en systemfråga på samhällsnivå har arbetet snarare bedrivits som en individualism på organisationsnivå. Istället för att ta fram gemensamma lösningar som bygger på ett gediget grundarbete som Söpple kommun kan ansluta sig till förväntas Söpple kommun själv experimentera sig fram för dyra skattepengar.

Kravet på att vara villkorslöst positiv till allt som sker i digitaliseringens namn är centralt i denna subkultur.

Den närmast maoistiska utvecklingen, fast med marknadsekonomiska incitament, där tusen blommor tillåts blomma ger motsatsen till system, en mängd inkompatibla och illa fungerande lösningar. Min erfarenhet är också att bristen på system och ordinär förvaltningsstruktur skapar en särskild digitaliseringskultur där organisationer ska manövreras med käcka slogans och ett oräkneligt antal positiva konferensinlägg. Ibland har jag upplevt det som självhjälpsprogram för organisationer.

Exempelvis är ett eller flera inslag av typen ”goda exempel” obligatoriskt på de många konferenserna. Det vill säga att man lyfter upp ett icke-utvärderat (i vissa fall inte ens genomfört utan bara planerat) praktikfall från någon myndighet, klinik eller skola. Det indirekta budskapet är naturligtvis att andra organisationer var och en för sig ska välja att göra likadant. Att däremot lyfta upp lärdomar man dragit av projekt som misslyckats är tabu i dessa sammanhang liksom att säga ”problem” ens i sammansättningen ”problemformulering”. Kravet på att vara villkorslöst positiv till allt som sker i digitaliseringens namn är centralt i denna subkultur. Det blir en märklig tjänstemannaroll som visserligen ansluter till tidsandan som premierar tyckande framför vetande.

Och vad är det då för resultat som eftersträvas? Man skulle tycka att med den stora förväntan på digitalisering och AI som lösningen på alla problem, liksom de miljarder som pytsats in, att det även utan en plan skulle vara nödvändigt att ha någon slags tydliga mål som går att följa upp. Så är dock inte fallet om man inte räknar det obegripliga målet att “Sverige ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter” som tydligt. Obegripligt eftersom varför skulle Sverige tjäna på att vara bättre än andra länder på digitalisering när det väl snarare förhåller så att vi befinner oss i en internationell verklighet där utbytet förbättras om alla är bra på digitalisering? Och varför ska vi vara bättre än vi behöver?

Gärna en app men inte den om än nödvändiga men ack så tråkiga infrastrukturen.

Om min hypotes om att digitalisering ersatt ideologi i vissa hänseenden kan detta också utgöra förklaringen till kortsiktigheten. De politiker som bygger upp sin profil på att stå för det nya, dvs digitalisering och AI, har behov av att kunna presentera nya tjänster som är synliga för medborgarna. Gärna en app men inte den om än nödvändiga men ack så tråkiga infrastrukturen.

Istället vimlar det av fluffiga utsägelser som digitaliseringen ska rädda; allt från äldreomsorgen till exportindustrin och självklart skolan. Exakt hur det här ska gå till beskrivs vad jag kan se varken av infrastrukturdepartementet, DIGG eller digitaliseringsevangelisterna SKR trots att man skrivit vad man kallar mål och strategier. Det förväntas bara ske. Och det gärna med massivt statligt stöd som när SKR:s företrädare som så många gånger begär ytterligare pengar för digitalisering utan övertygande beskrivning av hur dessa pengar verkligen kommer att lösa ett faktiskt problem.

Debattartikeln i länken ovan utgör också en provkarta på vanligt förekommande argument. Som att man måste få mer pengar trots att man haft ca ett kvarts sekel på sig för att prioritera säker kommunikation som borde varit en prioriterad infrastrukturkomponent men istället investerat i en kavalkad av mer eller mindre lyckade it-projekt högre upp i värdekedjan. Eller att man riktar in sig på att förändra lagstiftning som är tillkommen för att säkerställa säkerhet och integritet istället för att ta fram lösningar som faktiskt följer lagstiftningen.

En stor del av den offentliga digitaliseringen sker också utan insyn eftersom alltmer av kommuners och regioners aktiviteter flyttas in i SKR, från öppenhet till slutenhet eftersom SKR inte är en myndighet. Det går idag inte att få ta del av underlag, analyser och planer som diskuteras i SKR:s digitaliseringsberedning (jag har försökt). Detta menar jag är ett påtagligt demokratiskt underskott där uppdragsgivarna inte vare sig får insyn i vad som planeras, prioriteras eller en utvärdering av vad som genomförs.

Det ligger något av en paradox i att digitaliseringslösningar idag så ofta används för att mäta inom det rådande NPM-paradigmet när det samtidigt sker så litet av formell utvärdering av vad digitaliseringen faktiskt leder till. Om man går in de traditionella utvärderarna av typen “vad f-n får vi för pengarna?” som Riksrevisionen, Statskontoret och, när det gäller e-hälsa, Myndigheten för vårdanalys finns påfallande få granskningar och rapporter skrivna just om digitalisering.

Riksrevisionen publicerade 2016 en rapport (som knappast är en av dem som länder revisionen till heder kvalitetsmässigt) som kontrollerar om myndigheter digitaliserat tillräckligt mycket – inte vad digitaliseringen lett till. Detta är i sig en generell tendens, att se digitaliseringen i sig som något gott samtidigt som man i nästa andetag säger att digitaliseringen inte är självändamål. Men vad kan vara mer självändamål än att ha som mål att “Sverige ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter”?

Däremot kom 2019 en granskning om digitalisering och nyföretagande som faktiskt sätter nyföretagandet i centrum – inte digitaliseringen. Utöver detta finns det inte mycket att hämta om digitalisering hos Riksrevisionen för den som är intresserad av resultatet av statens insatser på området.

Statskontoret har skrivit myndighetsanalyser av bl.a. E-delegationen, Digisam och Digitaliseringsrådet (spoiler alert: de har inte lyckats så bra) men egentligen inget om digitaliseringen i sig vad jag kan se.

Riksrevisionens och Statskontorets uppdrag kan möjligen göra dem något begränsade i sina granskningar men att Myndigheten för vårdanalys inte haft detta som ett starkt granskningsområde förvånar mig starkt. Med tanke på hur e-hälsa, välfärdsteknologi, AI och digitalisering lyfts fram som vårdens frälsare borde utfallet av detta vara mycket angeläget att kontinuerligt följa.

Som det nu är hittar jag egentligen bara en rapport som dock handlar om cancervården specifikt. Ett projekt om äldreomsorgens digitalisering ska slutlevereras 2023 med inriktningen “Myndigheten ska bedöma hur digitaliseringen av äldreomsorgen bidrar till verksamhetsutveckling, med särskilt fokus på kostnadseffektivitet.” – alltså hur ska digitaliseringen “effektivisera” äldreomsorgen och minska kostnader. Sammanfattande kan jag förstå om det är svårt att göra granskningar med så fluffiga mål för vad är det egentligen som ska följas upp?

När man går igenom vad som skrivits om utvärdering av digitaliseringen är det svårt att hitta annat än uppsatser på låg akademisk nivå vars resultat känns svårt att sätta sin tillit till. Det som ändå finns i form av forskningsansatser handlar i de flesta fall om hur man skulle kunna göra för att utvärdera, inte om att man verkligen gjort det.

Det tycks helt enkelt finnas två plånböcker i offentlig verksamhet.

Det kontrafaktiska anslaget är genomgående som när det exempelvis tas fram metoder för ”nyttorealisering” och dylikt som i de flesta fall går ut på att man spånar om vad man skulle kunna tänkas uppnå vid en digitaliseringsinsats. Inte heller här är det nyttor som uppstått i den verkliga världen som utvärderas utan vad entusiasterna i digitaliseringsprojekt marknadsför som en härlig ny framtid. Föga förvånande är nyttorna ofta påfallande stora medan eventuella risker eller nackdelar eller alternativkostnader sällan ingår. Jag kan inte låta bli att fundera på en annan kontrafaktisk verklighet där miljarden som Stockholms skolplattform hittills kostat istället investerats i fler pedagoger och mer fritidsverksamhet med läxläsning.

Få myndigheter, regioner och kommuner verkar systematiskt gå igenom sina misslyckade digitaliseringsprojekt. Förutom att det naturligtvis är tråkigt att misslyckas och att det saknas utvärderingsmetoder så kan jag urskilja ytterligare en orsak till detta och det är den kultur som skapats i digitaliseringssverige. Ständig pepp och inga problem, goda exempel men inga studier i vad som gått fel.

Det tycks helt enkelt finnas två plånböcker i offentlig verksamhet. En som gäller för exempelvis personalkostnader där det ständigt ska skäras ner. En stor och mycket generös som enkom används för digitaliseringsprojekt som dessutom ofta misslyckas. Detta i kombination med att ansvarsutkrävande mycket sällan om någonsin sker i samband med haverierna gör att digitaliseringen sticker ut från den vanliga förvaltningen.

Min egen anekdotiska upplevelse är att den svenska digitaliseringen lider svårt av ett marshmallowssyndrom. Ni vet det där gamla experimentet om uppskjuten tillfredställelse som sedan har ifrågasatts men som jag ändå använder här som bild. På Stanford University erbjöds fyraåringar marshmallows med förutsättningen att om de kunde motstå att genast sluka den godbit de fick och kunde vänta några minuter kunde de istället få två. Tanken var att de som kunde planera och motstå frestelsen blev framgångsrika längre fram i livet. Den svenska digitaliseringen tyckte jag ofta har liknat barnen som inte kunde låta bli att genast tillfredsställa sitt sötsug.

De politiker, tjänstemän och företag som drivit på digitaliseringen har styrts av starkare tobak än marshmallows men kontentan blir att det idag saknas en plan. Det tycks som man ofta gör saker för att man kan, inte för att man analyserat och kommit fram till att det är rätt steg i en bestämd riktning. Ett aktuellt undantag från detta där man faktiskt börjar i rätt ände med att titta på processen och inte snabbt kastar sig in en digital lösning på ett odefinierat problem är det uppdrag som DIGG fått angående smittskydd.

Om digitala lösningar bara ses som verktyg borde fler vara med och diskutera hur det verktyget ska användas.

Detta leder också till den intressanta frågan vems intressen tjänar den nuvarande digitaliseringen. Som redan nämnts är äldreomsorgen ett frestande område att digitalisera, mindre så digitaliseringsbyråkraternas egna jobb. Jag ska inte ge mig in på David Graebers tankar om Bullshit jobs (läs gärna själva!) men tanken på att de undersköterskor som flänger omkring som torra skinn i äldreomsorgen är de som ska effektiviseras och inte de som har bullshit jobs är djupt störande. Jag tänker också på vad en äldre människa tjänar på att få en robot och inte en människa som kommer och hjälper till med matning  Att bli fråntagen den kanske enda sociala kontaktpunkten under dagen är inte en given vinst.

Digitalisering framställs ofta som en entydig process som bara kan utföras på ett sätt. Jag menar istället att den kan genomföras på olika sätt och tjäna olika intressen och ytterst är en maktfråga. Om digitala lösningar bara ses som verktyg borde fler vara med och diskutera hur det verktyget ska användas. Att den kanske mest inflytelserika påverkan på den offentliga digitaliseringen drivs från SKR som är en arbetsgivarorganisation kan ge en förklaring till den rådande synen på digitaliseringens möjligheter.

Sällan eller aldrig lyfts på konferenserna hur digitaliseringen skulle kunna användas för att korta arbetstiden eller för att omfördela vunnen tid till fler tjänster i hemtjänsten, skolan, äldreomsorgen och sjukvården. Inte heller om hur vi skulle kunna återställa devalveringen till kunder och återigen bli medborgare som digitaliseringen skulle kunna ge nya möjligheter till insyn och medinflytande. Detta borde vi prata mycket mer om.

För att ingen ska missförstå ovanstående: jag är ingen digital luddit utan uppskattar den ständigt puttrande digitaliseringen. Vad jag skulle vilja se är att digitaliseringen sätts i ett ideologiskt sammanhang, en strategi som bygger på prioriteringar gjorda i ett brett demokratiskt samtal, och en plan för att praktiskt nå till en robust infrastruktur.

***

Följ Dagens Arena på Facebook