Dom kallar det effektivisering

Av Åsa Plessner

När jag var yngre och mindre cynisk konstruerade jag budgetar. Det var mitt jobb. En annan del av mitt jobb var att följa upp budgetar, att jämföra hur det var tänkt med hur det blev. Och jag märkte så småningom att det ofta blev en betänklig skillnad mellan hur det var tänkt och hur det blev. Som varje duktig flicka före mig i världshistorien, drog jag slutsatsen att det var mitt fel. Att jag borde ha räknat bättre, läst på mera. Så jag började läsa på och kontrollräkna.

Marcus Larsson, som jag dittills bara hade träffat på Twitter, tyckte vi skulle “starta en tankesmedja”. Ingen av oss visste hur man gjorde, men under fyra år har vi nu läst budgetar från landets alla kommuner och regioner. Och utredningar, rapporter, underlag och analyser. Här tänkte jag berätta om vad vi har kommit fram till. Bland annat har det visat sig att jag hade fel förut; det var inte min personliga inkompetens som gjorde att mina budgetar blev så dåliga och att mina arbetsplatser alltid behövde spara. Det berodde snarare på motsättningar som är inbyggda i välfärdens styrning, och på hur ekonomins språk och verktyg används för att göra de motsättningarna osynliga.

Låt oss börja i regelverket. Vad ska kommuner eller regioner leva upp till när de planerar och finansierar vård, omsorg och utbildning för sina invånare?

Kvalitet, arbetsmiljö och budget i balans

Styrelser (politiker) och förvaltningar (tjänstemän) har i uppdrag att styra och leda kommuners och regioners verksamheter i linje med flera olika lagar. Till att börja med har vi de specifika lagar som reglerar verksamheten.

• Hälso- och sjukvårdslagen, som säger att vård av god kvalitet ska ges efter behov, med respekt för individens värdighet och allas lika värde.
• Socialtjänstlagen, som slår fast att socialtjänsten på demokratins och solidaritetens grund ska främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet.
• Skollagen, som säger att alla barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt, och skolan dessutom ska uppväga skillnader i förutsättningar.

Samtidigt ska Arbetsmiljölagens krav uppfyllas: Arbetsgivaren ska vidta alla åtgärder som behövs för att förebygga att arbetstagaren utsätts för ohälsa eller olycksfall. I dagens arbetsliv, och allra tydligast i de yrken som handlar om att ha kontakt med människor, är den största ohälsorisken relaterad till stress. Arbetsmiljöverket har därför tagit fram en föreskrift (AFS 2015:4) som specificerar vad det innebär att förebygga sådan ohälsa. De skriver att resurserna ska anpassas till kraven i arbetet. Vi kan kalla detta för ett krav på arbetsmiljö i balans: kraven på hur mycket, hur snabbt, och hur väl du ska göra ditt jobb ska vara i balans med de resurser – den tid, den kunskap och det stöd – du har tillgång till.

Till detta kommer Kommunallagens bestämmelse om hur ekonomin ska skötas: Budgeten ska upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Ihop med ett par formuleringar om hur underskott ska hanteras, kan vi kalla detta för ett krav på budget i balans.

Därutöver kommer alla de krav som kommer av hur samhället, befolkningen och organisationen förändras. Organisationen ska hantera att det blir fler (eller färre) invånare, att nya sjukdomar och behandlingsmetoder upptäcks, att professionerna utvecklar sina åsikter om arbetet, och så vidare.

Kraven på kvalitet, arbetsmiljö, ekonomisk balans och befolkningens behov kopplas ihop med organisation och förändringsplaner genom regionens ekonomistyrning. Den mest avgörande punkten i ekonomistyrningen är den årliga budgeten, som brukar beslutas i maj eller oktober året innan den ska gälla.

Så hur gör man egentligen en budget?

Budgetar i teori och praktik

En kommunal eller regional budget formas delvis politiska viljeyttringar: om några verksamheter ska läggas ner eller någon specifik satsning göras, så påverkar det naturligtvis budgeten. Men ramarna för hur resurser fördelas till de verksamheter som “bara” fortsätter som vanligt fastställs också här. Sedan får den nämnd som ansvarar för verksamheten jobba fram detaljerna.

Man kan tänka sig en process i den här stilen: Man tittar på hur mycket verksamhet som förväntas behövas jämfört med året innan. Om behoven ökar, så tar man förra årets “ram” (totala kostnader) och ökar den i motsvarande mån. Sedan bedömer man hur mycket löner och andra kostnader kommer att öka, och justerar ramen även för detta. Till sist funderar man över om man ska göra några riktade satsningar, och skjuter då till en pott för det, eller några särskilda besparingar, och drar bort de pengarna.

Det vore logiskt, och det börjar ofta så, men sedan händer en sak till. Budgetar beskriver inte alltid hur kostnaderna beräknas, men när det gör det så förekommer i regel ett av tre knep i omräkningen av hur kostnader förändras.

Det första knepet är att lägga till en faktor i beräkningen. Den kan kallas för generell effektivisering, omprövningskrav, omvandlingstryck eller till och med förbättringsåtgärder – bara fantasin sätter gränser här. I en spännande handlingsplan från region Dalarna fanns till exempel posten “allmänt gnet”, som skulle frigöra 7 miljoner kronor.

Det andra knepet är att ändra i bedömningen av hur löner och kostnader kommer att öka. Sveriges Kommuner och Regioner tar varje år fram bedömningar av det som regionerna kan använda, men många regioner gör sin egen bedömning och sätter den betydligt lägre. En variant på det här knepet är att ta bort tillskottet för ökande befolkning eller behov.

Det tredje knepet är att verksamheter som tidigare gjort underskott får betala tillbaka dem inom den ram som beräknats för det nya året. De pengarna som bedöms behövas för årets vård, ska alltså räcka till årets vård och för att täcka upp för tidigare års problem.

Oavsett vilket av knepen man använder, blir konsekvensen densamma: verksamheterna måste hitta något sätt att skära i sina löpande kostnader – för löner, inköp, eller någon annan utgift. Låt oss kalla detta för effektiviseringskrav.

Hur vanliga är effektiviseringskrav?

Effektiviseringskrav är regeln, inte undantaget. Sedan vi startade Tankesmedjan Balans har Marcus och jag granskat närmare 1000 budgethandlingar på olika nivåer. Det här är vad vi funnit:

• I kommunbudgetarna för 2018 fanns det effektiviseringskrav på minst en av de nämnder som ansvarar för skola, äldreomsorg eller socialtjänst i 90 procent av kommunerna.
• I skolnämndernas budgetar för 2019 fanns det effektiviseringskrav på skol- eller fritidsverksamheterna i 90 procent av kommunerna.
• I äldrenämndernas budgetar för 2020 fanns det effektiviseringskrav på äldreomsorgen i 96 procent av kommunerna.
• I en genomgång av sju regionbudgetar för 2020 fanns det effektiviseringskrav på vården i samtliga.
• På ett sjukhus som vi följde tillbaka i tiden, hade regionen ställt effektiviseringskrav sedan åtminstone 1999. Sjukhuset klarade sällan av att genomföra dessa effektiviseringar och gjorde ofta underskott, och vid några tillfällen ströks hela eller delar av underskottet. Effektiviseringskraven ledde alltså inte till faktisk effektivisering, utan bara till en mängd åtgärdsplaner, anställningsstopp och krismöten.

Samhällsvetenskaplig forskning har inte i någon större utsträckning tittat just på effektiviseringskrav, men idén om att verksamheter säkert kan spara pengar utan att politiken säger hur det ska gå till har dykt upp som ett sidospår i flera studier. Redan på 1980-talet såg ekonomen Björn Rombach att den kommun han studerade använde en metod de kallade “osthyvling”, det vill säga att lägga ut ett litet sparkrav på alla nämnder och hoppas att det inte ska göra så mycket. 2017 noterade Niklas Wällstedt och Roland Almqvist samma sak, men deras kommun kallade det för “salamisparande”. Man skär en tunn liten skiva och har korven kvar.

Varför är det så svårt att vara överens om siffror?

Vi lever i en tid där vi säger oss uppskatta kunskap och fakta. Beslut ska fattas på rationella grunder. Att vinna en debatt med hjälp av fakta är så som det ska gå till. Men fakta är inte alltid så kalla och klara som vi vill tro. Det finns olika sätt att mäta saker, och all mätning är lite osäker. Man kan definiera sina mätmetoder så att de döljer det som är kärnan i vad man behöver diskuteras. Det är vad som ofta sker i debatten om välfärdens finansiering.

När vi på Balans har granskat budgetar för att se om de innehåller effektiviseringskrav, har vi gjort det utifrån verksamheternas tillgång till reellaresurser. Hur många tjänster finns det utrymme för? Vad kan köpas in? Människor, material och tid mätt i klocktimmar är vad vi har försökt ringa in.

När lokalpolitiker beskriver sina budgetar brukar de istället räkna i nominella resurser, det vill säga i kronor jämfört med förra året. “Vi satsar 14 miljoner på skolan, för alla barn i Narvånger ska få bästa möjliga start i livet!” kan det heta. Men om lönekostnaderna för Narvångers skolpersonal beräknas öka med 16 miljoner jämfört med förra året, då är den nominella satsningen på 14 miljoner samtidigt en reell nedskärning på 2 miljoner. Ljuger politikern? Nej, men hen vilseleder. Vi lever trots allt i en reell värld. Lärare, läromedel och den schemalagda undervisningstiden är de faktiska resurserna för Narvångers riktiga barn.

Är du med så långt? Då ska jag krångla till det lite till. Det finns ett steg mellan att räkna på strikt nominella och strikt reella resurser. När det skrivs om samhällsekonomi nämns några begrepp ofta lite i förbifarten – att kostnader anges “efter inflation”, att de har “justerats för inflation” eller att de är “i fasta priser”. Det betyder att tidigare års kostnader har räknats om till dagens “prisnivå”. Om jag väcker dig mitt i natten och ber dig berätta vad inflation är för något, vad svarar du då? Troligen “dra åt helvete”, men kanske också att det är hur mycket priserna stiger. Bra! Men jag är inte nöjd. Jag går upp och sätter på kaffe och väntar på att du ska vakna, så att vi kan prata vidare om detta.

Inflation är fenomenet att penningmängden ökar. Det finns fler kronor som ska betala för lika många löner och varor. Så lönerna och varorna får lite större belopp, men de räcker inte till fler reella resurser för det. Priserna, men inte värdet, stiger. Inflation i sig är en abstrakt sak, och för att mäta den behöver vi ett mått som konkretiserar den. Oftast används måttet konsumentprisindex, KPI.

Men som benämningen avslöjar, handlar KPI om att mäta hur mycket priserna ökar för konsumenter, närmare bestämt för privatpersoner. Genom att räkna upp tidigare års hushållskostnader med KPI så kan du få en hyfsad bild över hur mycket högre din nettoinkomst behöver bli (nominellt) för att du ska ha råd att leva på samma sätt som tidigare (reellt). Kommuner och regioner är inte privatpersoner och de spenderar sina pengar på helt andra saker än vad privatpersoner gör. Prisutvecklingen på dessa andra saker skiljer sig från prisutvecklingen på mat, hyra och busskort. KPI passar därför inte för att beräkna hur mycket välfärdens kostnader utvecklas.

Sveriges kommuner och regioner räknar därför fram flera egna index. Det index som är tänkt att fånga hur just kommuners kostnader utvecklas heter prisindex för kommunal verksamhet (PKV). KPI handlar alltså om hur privatpersoners levnadskostnader ökar, och PKV om hur kommuners driftskostnader ökar. De här indexen skiljer sig oftast åt, vilket gör att det är lätt att hamna fel.

Skolverket ger varje år ut en analys av kostnader för skolväsendet utvecklas. År efter år rapporterar de att kostnaderna för skolväsendet ökar “i fasta priser”. År 2019 uppgavs kostnaderna ha ökat med 1,9 procent och år 2020 med 1,6 procent. (Skolverket 2020, Skolverket 2021)

Så Sverige kanske visst satsar på skolan?

Vänta.

Om man hade justerat skolans kostnader med PKV istället för KPI – med kommunernas prisutveckling istället för hushållens prisutveckling – så hade bilden ändrats. I nominella priser, alltså i vanliga kronor, var kostnaderna för skolan 6,3 miljarder högre år 2020 än år 2019. Det är 2,1 procents skillnad. Skolverket justerar siffrorna för inflation och säger att ökningen bara var 1,6 procent. Jag sitter på mitt kontor och räknar om och nickar medhåll: ja, om vi justerar siffrorna med KPI så ser det ut att vara en ökning på 1,6 procent. Men om jag istället justerar siffrorna med PKV så ser jag att ökningen bara var 0,4 procent. Kommunernas kostnader ökar nämligen snabbare än konsumenternas.

Skolans kostnadsutveckling kan alltså beskrivas med minst tre olika procenttal:

• 2,1 procents ökning i nominella priser
• 1,6 procents ökning i fasta priser enligt KPI
• 0,4 procents ökning i fasta priser enligt PKV

Sedan har vi en sista detalj, och det är att enligt samma rapport har antalet barn och elever i skolväsendet ökat med 1,4 procent. 0,4 procents ökning av pengarna ska alltså räcka till 1,4 procents ökning av verksamheten. Gör man samma beräkningar för året innan ser man samma förhållande. Det är inga stora åtstramningar från ett år till ett annat, men analyserna kan inte säga oss vad effekten blir över längre tid.

Vet du vad som händer när verksamheten ökar mer än pengarna? Man måste spara någonstans för att få det att gå ihop. Samtidigt kan man alltså sitta vid en excelfil och räkna fram att kostnaderna ökar. Det är därför det inte räcker med att lyssna på oss ekonomer. Vi behöver komplettera det ekonomiska språket med erfarenheter direkt från välfärden.

Några ord till dig som arbetar i välfärden

I det här kapitlet har jag berättat om att kommuners och regioners budgetprocess har väldigt mycket att hantera: kvalitet, arbetsmiljö och ekonomi ska gå ihop. Jag har berättat om tankesmedjan Balans olika granskningar, som visar att ett väldigt vanligt förekommande knep för att få ihop det är att ta till effektiviseringskrav. Jag har konstaterat att alla inte håller med om den bilden, och att orsaken till att vi blir ser olika bilder är att vi använder olika mått för att bedöma kostnadsutvecklingen.

Vad ska vi göra med den här insikten?

Om du arbetar i välfärden har du ett uppdrag att utföra. Det uppdraget är bestämt av lagar och av politikerna i din kommun eller region. Du är inte livegen – du har ett visst handlingsutrymme som tjänsteperson, och du har en offentlig värdegrund att vila på. Men om du ofta känner dig begränsad och beordrad att hålla budget och få det att funka ändå, så är det inte så konstigt. De som lägger budget och de som har i uppdrag att följa budget talar kanske ett annat språk än du!

Jag föreställer mig att det gör något med oss att få vår verklighetsbild, den som handlar om reella resurser, ogiltigförklarad. De flesta som arbetar inom välfärden är mer intresserade av människor än av siffror. De flesta av oss skärskådar inte budgetar och grafer, och om vi gör det har vi inte självförtroende nog att kritisera dem. Ekonomi är ju så krångligt. Säger chefen att vi har dragit över och spara så måste vi väl spara. Och om jag bara är noggrann med att prioritera och att göra tydliga att-göra-listor och att koppla av på fritiden och tänka good enough så kanske jag håller ut till pension…

Här, menar jag, gör vi ett kollektivt misstag. Vi ska inte ta på oss individuellt ansvar för att hålla tyst och göra så gott vi kan. Vi som har fått glädjen att någon gång i livet göra goda insatser inom välfärden, vi har en kunskap som är grundad i erfarenhet och inte i grafer eller glädjekalkyler. Vi behöver sätta ord på den kunskapen, förmedla den till fler och försvara den.

Vi kan använda våra fackförbund för att driva detta gemensamt: Människor är som de är och behöver ibland stöd. Budgetar och grafer, däremot, de skapas i Excel. Det går att skriva andra formler.

Referenser

Rombach, Björn (1986). Rationalisering eller prat: kommuners anpassning till en stagnerande ekonomi. Avhandling vid Handelshögskolan i Stockholm.

Skolverket (2020). Kostnader för skolväsendet och annan pedagogisk verksamhet 2019. https://www.skolverket.se/getFile?file=7277

Skolverket (2021). Kostnader för skolväsendet och annan pedagogisk verksamhet 2020. https://www.skolverket.se/getFile?file=8591

Wällstedt, N., & Almqvist, R. (2017). Budgeting and the construction of entities: Struggles to negotiate change in Swedish municipalities. Public Management Review, 19(7), 1022–1045. https://doi.org/10.1080/14719037.2016.1243815

Lästips

Mer om prisindex: Jakob Molinders inlägg “Vad fan är hög standard? Priser och levnadsnivå idag och igår” på bloggen Den arga historikern. https://denargahistorikern.com/2020/06/23/vad-fan-ar-hog-standard-priser-och-levnadsniva-idag-och-igar/

Mer om Balans budgetgranskningar: boken “De effektiva” och rapporter från tankesmedjan Balans. https://www.tankesmedjanbalans.se/rapporter