Ett yrke med stora problem

Assistans Tidigare i år presenterades den statliga utredningen om personliga assistenter. En gedigen översyn som ger en övertygande bild av ett yrke med utmaningar, men samtidigt kommer med alltför mesiga förslag, skriver Hans Hallerfors.

Idag arbetar över 100 000 personer som personliga assistenter. 22 procent av dem är närstående, i de flesta fall föräldrar. Lika många, en femtedel bor tillsammans med assistansanvändaren. För dem är arbetet i huvudsak en förlängning av deras insatser som anhöriga. Deras familjeliv skulle för det mesta bli omöjligt om inte assistansen fanns som ett sätt att livnära sig.

Men för övriga ca 80 000 assistenter är arbetet som personlig assistent ett yrke med speciella villkor och krav som i många fall skiljer sig från vad som gäller på arbetsmarknaden i stort. För många av de anställda präglas yrket av dålig lön, osäker anställning, oklara arbetsvillkor och stor utsatthet.

Regeringen tillsatte för ett år sedan en utredning under ledning av Lars Lööw som skulle se över yrket personlig assistent. Den har nu kommit med sitt betänkande ”Översyn av yrket personlig assistent – ett viktigt yrke som förtjänar bra villkor” (SOU 2020:1). Utredningen går igenom villkoren för att arbeta som personlig assistent. Här är några slutsatser:

• Två tredjedelar av de personliga assistenterna arbetar hos privata assistansbolag, en fjärdedel hos kommuner och övriga hos kooperativ och hos assistansanvändare som anställer sina egna assistenter. Det finns fem olika kollektivavtal för personliga assister.
• Omkring 4 000 assistenter arbetar hos arbetsgivare utan kollektivavtal. För dem gäller bara lagen om anställningsskydd (LAS).
• Omkring 2 100 assistenter är anställda direkt av assistansanvändare som inte har tecknat kollektivavtal. För dem gäller den så kallade hushållslagen (en speciallag som tillkom 1970 för att reglera husligt anställdas – mest barnflickors – arbetstid). Dessa assistenter kan sägas upp utan saklig grund och de har heller inget skydd mot låga löner.
• En klar majoritet – åtta av tio av alla personliga assistenter – har en anställningsform som skiljer sig från vad som är standard på den svenska arbetsmarknaden. Avtalen skiljer sig åt, men med några undantag har assistenter som inte omfattas av HÖK-avtalet (kommunernas avtal) sämre arbetsvillkor än andra.
• De flesta personliga assistenter arbetar med timlön. Det innebär bl a färre betalda semesterdagar under ett år. Om man är över 50 år skiljer det sig åt med en hel vecka.
• För privat och kooperativt anställda assistenter gäller att de är anställda ”så länge assistansuppdraget varar”. Uppsägningstiden är vanligen 14 dagar.
• Den stora majoriteten av personliga assistenter som inte omfattas av HÖK-avtalet har längre veckoarbetstid än övriga för att komma upp i heltid (40 tim resp. 38,25 tim). Det innebär att de tvingas arbeta över 80 timmar mer per år för en sämre månadslön.
• Kommunerna tillämpar i stort samma villkor för de flesta personliga assistenter som för sina övriga arbetstagare. Tillsvidareanställningar är normen. (Men en mindre del av kommunens assistenter – de som man själva inte anställt – går under det sk PAN-avtalet.)
• Ca 93 000 personliga assistenter arbetar hos personer som fått sin assistans beviljad av Försäkringskassan. 12 000 assistenter arbetar hos personer som fått sin assistans beviljad av en kommun.
• Över 70 procent av assistenterna är kvinnor.
• Andelen timanställda och deltidsanställda är högre än på övriga arbetsmarknaden.
• Drygt en tredjedel av de personliga assistenterna arbetar eller studerar vid sidan om arbetet som personlig assistent.
• En dryg fjärdedel av de personliga assistenterna är födda utanför Sverige (28 procent). Det är en högre andel än i hela befolkningen, där den är 19 procent.
• Personlig assistans är ett låglöneyrke. Den lägsta avtalsenliga månadslönen 2020 ligger i intervallet 19 140–19 620 kronor per månad. Och de lägsta avtalsenliga timlönerna ligger i intervallet 114–119 kronor per timme.

Risker i arbetsmiljön

Riskerna i arbetsmiljön för personliga assistenter handlar om tunga lyft och utsatthet för hot och våld och sexuella trakasserier. Det beror framför allt på, skriver utredaren, att assistenternas arbetsplats ofta är någon annans hem och att man ofta arbetar utan kollegor och chefer. Problem med bemanning och vikarier medför att assistenterna kan vara särskilt utsatta för långa oplanerade arbetspass. Personliga assistenter kan vara osäkra på vilka arbetsuppgifter de är skyldiga att utföra.

Om det uppstår problem eller diskussioner med assistansanvändaren eller närstående kan stödet från arbetsgivaren brista. Att många assistenter har anställningsvillkor som innebär korta uppsägningstider kan leda till att de inte vågar påtala brister i arbetsmiljön. Fyra av tio assistenter är, enligt utredningen, oroliga för att bli av med sitt arbete med kort varsel. De som är anställda av kommuner är mindre oroliga att bli av med sitt arbete med kort varsel än privat anställda.

Enligt Arbetsmiljöverkets föreskrifter är arbetsgivaren skyldig att utreda de risker för våld eller hot om våld som kan finnas i arbetet samt vidta lämpliga åtgärder. Assistenter ska ha tillräcklig utbildning och information och få tillräckliga instruktioner för att kunna utföra arbetet säkert och med tillfredsställande trygghet. Om en arbetsuppgift innebär en påtaglig risk för våld eller hot om våld får den inte utföras som ensamarbete.

Assistansanordnare omfattas av Arbetsmiljöverkets (AV:s) tillsyn. Men AV:s möjligheter att utöva tillsyn av personliga assistenters arbetsmiljö är begränsade på grund av att arbetsplatsen är assistansanvändarens hem. Med hänvisning till den enskildes integritet får myndigheten inte ta egna initiativ till inspektionsbesök i ett enskilt hem.

Brister i arbetsledning

Arbetsledningen av de personliga assistenterna ser väldigt olika ut. Det kan ligga hos assistansanvändaren, en företrädare för assistansanvändaren, en assistent (som kan vara närstående) eller en administratör hos assistansanordnaren.

Många assistenter får ta ett stort ansvar när det gäller vårdrelaterade uppgifter, skriver utredningen. Men ofta är ansvaret otydligt. Detta gäller både vid egenvård och vid hälso- och sjukvård på delegation.

Försäkringskassan har inget uttalat ansvar för personliga assistenters arbetsmiljö eller arbetsvillkor.

Oseriösa assistansanordnare

Utredningen menar att det fortfarande finns problem med oseriösa assistansanordnare. Det kan handla om att de ger personliga assistenter dåliga villkor för att få en högre lönsamhet. Det kan även handla om rena bidragsbrott, där assistansanordnare tillskansar sig assistansersättning på ett felaktigt sätt. Både assistansanvändare och personliga assistenter kan bli utnyttjade av oseriösa assistansanordnare.

Staten har, enligt utredningens bedömning, ett ansvar för att agera om det finns systemfel som gör att assistenter har dåliga arbetsförhållanden.

Att problemet med oseriösa assistansanordnare kvarstår visas bland annat av att IVO:s tillsynsverksamhet av personlig assistans har ökat i omfattning, från 60–70 tillsynsinsatser per år 2014–2015, till ungefär 200 insatser per år 2017–2018.

Det har blivit vanligare att tillsynen leder fram till att IVO återkallar tillstånd att bedriva assistansverksamhet. Under 2017–2018 återkallades totalt 26 tillstånd. Under samma period avslutades 34 tillsynsinsatser med att IVO ställde krav på att anordnaren skulle vidta förbättringsåtgärder.

Sedan 2013 ska IVO bedöma om en assistansanordnare är lämplig att bedriva verksamhet – utifrån ekonomiska och kvalitetsmässiga aspekter. 2018 fick 82,5 procent (!) av dem som ansökte om tillstånd att bedriva assistansverksamhet avslag eftersom de inte levde upp till lagstiftningens krav.

För att åskådliggöra hur svårt det kan vara att stoppa oseriösa assistansanordnare lyfter utredningen fram följande exempel:

En arbetsgivare har sedan 2012 anmälts av ett 50-tal personliga assistenter vid flera olika tillfällen. Hen har både 2016 och 2019 dömts att betala uteblivna löner och ersättningar samt skadestånd till sammanlagt 33 assistenter. Av domarna framkommer även att hen har kränkt assistenterna på olika sätt. Hen blev av med tillståndet att bedriva assistansbolag 2016 men har sedan dess fortsatt att anställa assistenter som egen arbetsgivare. Trots att hen uppenbarligen inte är lämplig som arbetsgivare ger regelverket myndigheterna inga möjligheter att ta bort hens rättighet att vara egen anordnare av personlig assistans.

Försäkringskassan bedömer att problem med felaktiga utbetalningar, olämpliga assistansanordnare och brottsliga upplägg fortfarande förekommer i en omfattning som myndigheten bedömer som bekymmersam.

Sedan 2016 har Försäkringskassan stoppat utbetalning av assistansersättning till cirka 30 anordnare som bedömts vara olämpliga eller som har varierande inslag av brottsliga upplägg.

Men Försäkringskassan kan inte neka utbetalning till en enskild assistansanvändare även om dennes assistansanordnare saknar tillstånd att bedriva assistans.

Försämringar på grund av bristande lönsamhet

Lönsamheten för assistansbolagen, särskilt de mindre med bara ett fåtal användare, var fram till 2013 mycket hög. Därefter har den minskat eftersom ersättningen inte har räknats upp i förhållande till priserna.

Ungefär 90 procent av assistansanordnarnas kostnader utgörs av lönekostnader. Att minska sina lönekostnader ger alltså störst effekt för en anordnare som vill förbättra sina ekonomiska förutsättningar.

Eftersom man inte kan sänka sina anställdas löner försöker man minska lönekostnaderna genom att anställa nya assistenter med lägre ingångslöner. Ett annat sätt är att anställa personal som Arbetsförmedlingen betalar ut lönestöd för, exempelvis personer som är nyanlända eller långtidsarbetslösa.

Man kan också dra ned på utbildning, ingångslön och arbetsledning för att klara ekonomin.

Vårdföretagarna och KFO har i en gemensam enkät i maj 2018 frågat sina medlemmar om deras ekonomiska situation. Det var 85 procent av de svarande som hade behövt anpassa verksamheten eftersom de upplevde att verksamheten var satt under ekonomisk press. Svaren på frågan om vilka anpassningar de gjort visar att

• 51 procent hade dragit ned på sin utbildning,
• 43 procent hade anställt assistenter med lägre ingångslön,
• 34 procent hade dragit ned på sin arbetsledning,
• 25 procent hade sagt upp tjänstemän,
• 44 procent hade vidtagit andra åtgärder.

Personer som kan hamna i en utsatt ställning

Personlig assistent är det tionde vanligaste yrket när det gäller beviljade arbetstillstånd, ett ungefär lika vanligt yrke som fordonsmekaniker och skogsarbetare. Under perioden 2009–2018 beviljade Migrationsverket 3 400 arbetstillstånd för arbete som personlig assistent.

Försäkringskassan pekar på att personer som har fått arbetstillstånd för att arbeta som personliga assistenter kan hamna i en utsatt ställning. Myndigheten möter assistenter som vittnar om hot från assistansanvändare och assistansanordnare om att de kan skickas hem om de inte utför andra arbetsuppgifter än dem som ingår som assistans. Det förekommer, enligt Försäkringskassan, att de personliga assistenterna får betala tillbaka sin lön eller jobba helt utan lön under vissa månader. Det finns dock inga uppgifter om hur vanligt det är att personliga assistenter utnyttjas på detta sätt.

En bra utredning med mesiga förslag

Det är en gedigen utredning som Lars Lööw har presenterat. Sammantaget ger den en övertygande bild av ett yrke med stora problem. Desto sorgligare då att förslagen är så mesiga.

Utredningen menar att det finns målkonflikter mellan de personliga assistenternas behov av bra arbetsvillkor och målen för personlig assistans: ”Att alltför ensidigt utgå från assistansanvändarnas behov kan gå ut över assistenternas arbetsförhållanden. Samtidigt kan det bli svårt att nå målen för assistansen om assistenternas arbetsvillkor tas som utgångspunkt vid organiseringen av assistansen.”

Man menar också att de korta uppsägningstiderna – fyra av fem assistenter kan bli uppsagda med kort varsel – gör assistansyrket mindre attraktivt. Men när arbetslösheten nu ökar språngartat lär det vara en farhåga som kommer på skam. Folk tvingas ta de jobb de kan få.

Det mest långtgående förslaget från utredningen gäller de uppskattningsvis 5 000 assistenter som i dag inte omfattas av kollektivavtal. Man vill införa ett krav på att endast den som erbjuder kollektivavtalsliknande villkor ska få tillstånd att bedriva assistansverksamhet.

I övrigt vill man att de privata arbetsgivarna ska ta över sjuklönekostnaderna för sina personliga assistenter. I gengäld vill man öka schablonersättningen för personlig assistans med 3 kr.

Man vill också  förbättra kunskaperna hos arbetsgivare och assistenter om hur man kan förbättra arbetsmiljön, man vill ge Socialstyrelsen i uppdrag att ta fram ett nationellt utbildnings- och kunskapsmaterial och man vill ge Inspektionen för vård och omsorg (IVO) i uppdrag att genomföra en tillsyn av hur regelverket om egenvård och vård på delegation tillämpas vid personlig assistans.

De här förslagen kan sammantagna innebära en viss förbättring för dem som idag inte arbetar under kollektivavtal. Men i övrigt är utredningens förslag utan någon större verkan.

De dåliga villkoren för personliga assistenter, liksom de dåliga villkoren för LSS-personal i bostäder och dagliga verksamheter, är pinsam för deras fackförbund Kommunal. Man har odlat ett samförstånd med kommuner och vårdbolag som inte finns. Man har tom accepterat att vårdbolagen får bättre villkor än kommunerna (till exempel när det gäller jouravtalen). Vilket i sin tur bara skapat vinster som försvunnit till någon skattebefriad ö.

Coronapandemin har skoningslöst avslöjat hur dessa samhällsviktiga arbeten systematiskt nedvärderats och hur arbetsförhållandena försämrats så att de kommit att utgöra en fara för dem som är beroende av det samhälleliga stödet.

Personlig assistans kommer, även om utredningens förlag blir verklighet, att förbli ett yrke med dålig lön, osäker anställning, oklara arbetsvillkor och stor utsatthet. Att de privata assistansbolagen inte vill ha någon förändring av detta är uppenbart, men vad säger resten av samhället? Rätten till personlig assistans är en viktig frihetsreform. Den innebar när den infördes att makten över den enskildes stöd flyttades från offentliga handläggare till den enskilde eller dennes företrädare. Men om denna frihetsreform fortsatt ska vila på underbetalda anställda med dåliga arbetsvillkor så riskerar den att på sikt förlora sitt folkliga stöd.

***

Följ Arena Essä på Facebook