Ryssland Läget har komplicerats för den ryska ledningen. Oppositionen kraftsamlar, samtidigt som Biden kommer att vara hårdare än Trump. EU bör då visa att man gör skillnad mellan regimen i Kreml och det ryska samhället, skriver Benedicte Berner-Eyde och Örjan Berner.
EU-ländernas utrikesministrar diskuterade vid möte den 26 januari i Bryssel utvidgade sanktioner mot Ryssland. EU-parlamentet och flera medlemsstater har föreslagit sådana som reaktion på mordförsöket och arresteringen av Aleksej Navalnyj. Ministrarna kunde inte enas och ska mötas igen. Därtill ska vid nästa EU-toppmöte i slutet av mars en ”strategisk diskussion” hållas om EU:s förbindelser med Ryssland. I denna ”strategiska diskussion” torde EU-ledarna behöva granska de resultat som uppnåtts med tidigare politik, överväga Rysslands reaktion på utvidgade sanktioner, agera på ett sätt som för in tvångsmedel i en politisk/diplomatisk kontext och som kombineras med andra åtgärder. USA under en ny administration kommer säkert att aktivt söka påverka denna process. Hur kan västlig politik hjälpa till att påverka läget i Ryssland?
Först måste man då analysera hur Putinregimens makt idag ser ut. Teser om att regimens svar på de nyliga demonstrationerna visar att den är nervös och osäker håller knappast. Snarare demonstreras här hur Kreml är redo att använda hela tvångsapparaten för att få fram ett positivt resultat vid parlamentsvalen i september – man skärper lagarna, förstärker säkerhetsstyrkorna och laddar propagandan med argument om hur oppositionen understöds av västmakterna. Man har identifierat ledarna och har burat in flertalet så att det blir svårare att organisera motstånd. I den atmosfär som här skapas ska såväl inhemska som utländska fiender utmålas som ett hot mot nationen och Navalnyj blir en symbol för detta.
Tonen skärps mot västmakterna, i synnerhet Tyskland som nu påminns om att Ryssland alls inte glömt den gemensamma blodiga historien. Refrängen är att främst Polen och de baltiska staterna drar in EU i en aggressiv russofobisk politik men att varje försök att tvinga Ryssland på reträtt kommer att mötas med kraft.
”Vi är redo för en brytning med EU…..Om du vill fred förbered för krig” hotar utrikesminister Lavrov som hävdar att sanktioner har tjänat Rysslands intresse att avskärma sig från utlandets påtryckningar. Denna hetsiga propaganda döljer inte någon bristande vilja att faktiskt sätta hårt mot hårt. Man tycker sig ha haft framgång i sin offensiva utrikespolitik, i Syrien, Libyen och senast i konflikten mellan Armenien och Azerbajdzjan. Nu tänker man inte godta västlig inblandning i Rysslands inre angelägenheter.
Hur verkar sanktioner mot Ryssland?
Efter annekteringen av Krim, den militära interventionen i Ukraina och i synnerhet nedskjutningen av det malaysiska flygplanet MH- 17 2014 införde EU, USA och ett antal andra länder sanktioner mot Ryssland. Deras syfte var främst att hindra Kreml från att eskalera sin militära aggression, demonstrera att normala relationer krävde respekt för internationell rätt och europeiska värderingar samt att få Ryssland in i förhandlingar om en politisk lösning i Ukraina.
Tanken var inte att permanent skada Rysslands ekonomi vilket också skulle varit både svårt och kontraproduktivt när det gäller en av världens största exportörer av råvaror som olja och gas. Export av vapen och militär materiel förbjöds liksom tekniskt avancerad utrustning för oljeproduktion. Än viktigare var begränsningar i kreditgivningen till de största ryska bankerna och till olje- och gasföretag. Ett antal personer kopplade till Krimannekteringen och interventionen i Ukraina förbjöds inresa till EU.
Moskva svarade med egna motsanktioner vilka för det ryska folket betydde mer än de västliga åtgärderna genom att de praktiskt taget förlamade importen av västerländska jordbruksvaror och tvingade Ryssland ersätta dessa med ökad egen produktion eller import från Kina. Resultatet blev sämre och dyrare livsmedel för den ryske konsumenten, avtagande intresse hos västeuropeiska företag för den ryska marknaden och samtidigt minskat ryskt beroende av väst. Varuutbytet mellan EU och Ryssland gick drastiskt ner för att först senare gradvis repa sig.
Den ryska skuldsättningen till väst reducerades radikalt när sanktioner sattes in mot viktiga ryska banker. Landet kopplades till stor del bort från den globala kapitalmarknaden. Utländska investeringar i Ryssland frös inne. Genom initiativ i den amerikanska kongressen har därefter ytterligare sanktioner införts trots passivt motstånd från presidenten Trump. I höstas efter mordförsöket mot Navalnyj beslutade EU om nya sanktioner mot ett antal politiker, ämbetsmän och andra Putins hejdukar i Ryssland. De får inte komma in i EU, deras tillgångar blockeras och européer får inte göra affärer med dem.
Vilken effekt har alla dessa sanktioner haft? Ingen nämnvärd, hävdar Putin i sina uttalanden riktade mot utlandet samtidigt som han i den inre propagandan skyller den dåliga ekonomiska tillväxten i landet på bland annat just dessa sanktioner. Hur hårt de faktiskt drabbat ekonomin i Ryssland är inte alls klart. Landet har förvisso sedan 2014 haft lågkonjunktur eller mycket svag tillväxt.
Redan dessförinnan, dvs. före sanktionerna, var dock den ekonomiska utvecklingen anemisk. Det som fungerade under Putins första åtta år, fram till världskrisen 2008, den gamla olje- och gasexportdrivna ekonomiska modellen var uttömd och någon ny modern, investeringsbaserad modell utvecklades inte – tvärtom. Förstatligandet av lönande industrier, rättsosäkerhet och korruption blev avgörande hinder för en dynamisk tillväxt. Dessutom sjönk oljepriset från som högst 115 dollar per fat (159 liter) till under 30 dollar i mitten av 2014, vilket då drastiskt reducerade valutainflödet och ledde till en halvering av rubelns värde.
Oljeprisets fluktuationer och avsaknaden av ekonomisk-politiska reformer har sedan 2014 haft långt större inverkan på BNP än utlandets sanktioner. Realinkomsterna har minskat och klyftan till de tekniskt ledande länderna ökar. Partnerskapet med Kina, som man från Kreml hävdar är alternativ till samverkan med väst, kompenserar inte. Kina må vilja samverka politiskt och militärt med Ryssland och öka sin handel med Ryssland men ser inte detta land som någon jämbördig ekonomisk partner och investerar blott i enstaka energiprojekt. Gas, olja och kol flödar i större mängder från Ryssland till Kina och de politiska deklarationerna om strategisk samverkan är talrika men därunder ligger en välgrundad rädsla för kinesisk dominans på rysk sida och ett överlägsenhetskomplex på den kinesiska.
Vad kan och bör EU göra?
De ekonomiska relationerna mellan EU och Ryssland är asymmetriska. Bara omkring 4 % av EU-ländernas export går till Ryssland (2012 var det 7 %) medan av Rysslands samlade export går c:a 40 % till EU (2012 var det 50 %). För de europeiska stormakterna har Ryssland som ekonomisk partner minskat i betydelse. Tröskeln för EU-staterna att besluta om ytterligare sanktioner har då blivit lägre men aptiten på sådana är begränsad.
EU:s medlemskrets är splittrad, inte minst om politiken mot Ryssland. Polen och de baltiska staterna för ett hårt språk med krav på tuffa åtgärder. President Macron i Frankrike har av realpolitiska skäl ivrat för en strategisk dialog – ”vi kan inte stänga porten till detta väldiga land och driva det i Kinas armar”, om än han fått slå till reträtt under krisen kring Belarus och mordförsöket mot Navalnyj. Italien, Spanien, Grekland och andra har sympati för Macrons argument och egna bilaterala intressen.
För det ledande landet i EU, Tyskland, som länge dominerat de ekonomiska relationerna med Ryssland, är inte längre den ryska marknaden någon tung politisk faktor. 2019 gick mindre än 2 procent av den tyska exporten till detta land – Sverige var en större marknad än Ryssland. Det tyska näringslivet bildar då ingen aktiv påtryckningsgrupp för bättre relationer med Ryssland. (Kontrasten till det långt hårdare auktoritära Kina är slående. Det landet tar emot nästan 10 % av tysk export. Förbundskansler Merkels engagemang för ett investeringsavtal EU–Kina har därför varit stort och avgörande).
Politiskt är dock varje tysk förbundskansler tvingad att göra sitt bästa för att söka få Ryssland med i ett alleuropeiskt samarbete. Dialogen Moskva–Berlin har varit en viktig del av europeisk säkerhetspolitik och även om tysk politisk debatt nu präglas av hårda utfall mot Putins Ryssland så måste statsledningen i Berlin söka fullfölja denna. Den historiska kopplingen mellan de två länderna är stark och uppfordrande. Om Tyskland skulle ansluta sig till utvidgade ekonomiska sanktioner och även låta projektet Nordstream, ett av de få viktiga samarbetsprojekten mellan Ryssland och Västeuropa, kapsejsa så blir den ryska reaktionen säkert skarp och dialogen lidande. Detta skulle få geostrategisk betydelse, varnar den tyska regeringen.
Att relationerna till väst redan är djupfrysta och det ekonomiska intresset att förbättra dem på båda sidor är lägre än tidigare ökar den ryska regimens beslutsamhet att bjuda motstånd mot nya sanktioner. Landet är rustat med stora valutareserver och makroekonomisk stabilitet trots den svaga tillväxten. Utrikespolitik och handel har orienterats mot nya partners. Man tycker inte att EU är en kapabel utrikespolitisk aktör och önskar heller inte att den blir det.
Bättre är att kunna agera bilateralt eller i konstellationer med särskilt Tyskland, Frankrike och kanske Italien. Då kan man splittra de europeiska staterna och slipper handskas med mer kritiskt inställda länder som Polen, balterna och väl även Sverige. Nu har tillkommit två nya faktorer som komplicerar läget för Kreml. Den ena är den ryska oppositionens kraftsamling mot repressionen, den andra Biden-administrationens kommande politik som kommer att vara hårdare mot Ryssland än Trumps. Hur kan EU göra en konstruktiv insats för att möta dessa två utmaningar?
Vilka är alternativen?
Sanktioner som tvångsmedel har använts i en mångfald konflikter och har sällan gett önskade resultat. De är dock åter på USA:s och EU:s agenda. Ryssland och dess regim lär endast kunna påverkas antingen genom långt mer radikala ekonomiska sanktioner än de nuvarande eller möjligen genom utvidgad användning av de målinriktade åtgärder som redan praktiseras. Finansiella sanktioner skulle kunna slå hårt om EU helt begränsar tillgången till kapitalmarknaden för ryska företag och banker. Import- och exportförbud kan tillämpas såsom redan gäller för vissa tekniska produkter av betydelse för oljeindustrin samt för vapen och militär utrustning. Riktade sanktioner mot företag eller sektorer kan möjligen vara effektiva. Särskilt sanktionerna på olje- och gassektorn kan fungera på sikt eftersom de leder till sämre framtidsutsikter på detta för Ryssland centrala område. Den tekniskt krävande produktionen av olja i Arktis är särskilt utsatt. Gasexporten kan påverkas genom att stoppa Nordstream.
Sådana sanktioner kan dock ifrågasättas av flera skäl. När viktiga medlemsstater importerar betydande mängder rysk gas och olja kan sanktioner som slår mot just denna produktion vara kontraproduktiva. De kan också påverka globala råvarupriser och finansiella marknader vilket i dagens läge är ovälkommet. Att rysk gas miljömässigt är att föredra framför kolkraft kan vara ett ytterligare argument. Därtill gäller att unionens medlemsstater knappast lär kunna enas om några nya radikala ekonomiska tvångsåtgärder mot Ryssland. De som redan finns förnyas regelbundet men utan någon övertygelse om att de faktiskt gör nytta. Argument av typen ” vi får inte driva Ryssland in i Kinas famn” hörs nu från både de franska och tyska regeringarna. ”Geostrategiska resonemang” om den triangulära relationen, Väst – Ryssland – Kina, lär få de västeuropeiska stormakterna att tveka inför radikala åtgärder mot Ryssland.
Målinriktade sanktioner som träffar ledarskiktet i Ryssland kan vara både mer effektiva, mindre kostsamma för EU och mer acceptabla för alla medlemsstater. Ett första steg är sanktioner mot dem som varit ansvariga för mordförsöket mot Navalnyj. EU sanktionerade redan i oktober Alexander Bortnikov, chefen för FSB, den ryska säkerhetstjänsten, Sergej Kirijenko, tidigare premiärminister och nu vicechef i Putins presidentkansli, samt ytterligare fyra namngivna höga ämbetsmän och politiker. Navalnyj själv och den brittiska inofficiella underrättelseorganisationen, Bellingcat, har kunnat identifiera andra skyldiga som bör läggas till listan om inte annat för att hindra dem att komma in i EU för ytterligare våldsdåd.
En annan naturlig målgrupp är Putins vänkrets av korrupta oligarker och tjänstemän. Flera av dem är redan på den västliga svarta listan. Syftet och poängen med dessa sanktioner är att demonstrera att Putin inte kan skydda ens sina närmaste medarbetare och att de skadas av hans aggressiva politik. Ryska oppositionella är nog de som bäst kan bedöma vilka personer som bör utsättas för dessa åtgärder och Navalny har publicerat en lista på 35 personer.
Här finns flera av Rysslands rikaste män (flera med medborgarskap också i Israel och Cypern) med stora tillgångar i väst, särskilt Storbritannien. Självfallet finns dock problem – att sanktionera en oligark innebär att hans företag faller under sanktionsregeln. Det fick både EU och USA erfara när sanktioner sattes in mot den Putin närstående aluminiumkungen Oleg Deripaska vilket ledde till störningar i den globala marknaden för aluminium och en ganska snöplig västlig reträtt. På Navalnyjs lista finns bland annat oligarken Roman Abramovitj, ägare till viktiga stål- och nickelföretag. Där upptas också den ryske hälsovårdsministern samtidigt som samarbete kring coronabekämpning är högst aktuellt för EU.
Vad som redan sker men som kan förstärkas är att stoppa ryska illegala finansiella flöden till västliga banker. Europeiska stater kan sätta press på dessa och säkerställa transparens för privata investeringar från Ryssland i EU. Den Putinlierade överklassen bör inte kunna ostört utnyttja sina lyxfastigheter och bankkonton i väst. Restriktioner som redan gäller kan utvidgas. Det land som ofta går i spetsen för kritik mot Ryssland, Storbritannien, bör vara särskilt engagerat eftersom den ryska finanseliten koncentrerat sina rikedomar där. Sådana åtgärder kan nog svida. Om de genomförs med kraft och transparens kan de få gott gensvar i rysk opinion.
EU:s sanktionsbeslut sker inte i ett tomrum. USA spelar en huvudroll i alla diskussioner om sanktioner och politiska relationer till Moskva. Landet har inget ekonomiskt intresse av Rysslandshandel eftersom denna är helt obetydlig. USA tar sig rätten att bestraffa också företag i tredje länder om de samarbetar med Ryssland i strid mot amerikanska sanktioner. Dollarns fortsatta dominans i världsekonomin ger USA ett kraftfullt instrument. Osäkerheten om denna tredjepartseffekt har varit ett effektivt hinder mot utvidgat ekonomiskt samarbete för europeiska företag och EU bjuder föga motstånd mot USA:s extraterritoriella maktanspråk.
Bidenadministrationen har annonserat att man vill ta till hårdare tag mot Ryssland samtidigt som man gör upp om strategiska kärnvapen (START) med detta land. Administrationen vill samarbeta med EU om Rysslandspolitiken men har som vana att göra så på sina egna villkor. Det innebär i första hand försök att stoppa gasprojektet Nordstream 2 där Tyskland är nyckelspelare. Det är nog denna fråga som kommer spela en huvudroll. Geostrategiska argument, ekonomiska intressen, potentiella skadeståndskrav, politisk prestige – det finns mycket som gör det svårt för förbundskanslern Merkel att backa i denna fråga.
En strategi med andra instrument än bara sanktioner
Hårda ekonomiska sanktioner kan nog påverka Rysslands ekonomi men det är tveksamt om de leder till några positiva politiska resultat. Indirekta påtryckningsmöjligheter kan vara väl så effektiva. Ett exempel är en förstärkning av det östliga partnerskapet med postsovjetiska stater. Ökat ekonomiskt och politiskt stöd till Ukraina är kanske det mest verksamma sättet att påverka Moskva. Sådana åtgärder bör inte hindra en aktiv dialog med Ryssland i frågor som har gemensamt intresse. Ju fler kontaktpunkter som finns till den ryska ledningens olika aktörer desto bättre.
Ryssland är en stormakt och flertalet globala problem måste lösas tillsammans med Moskva. Det gäller sådant som rustningskontroll, icke-spridning av kärnvapen, klimatfrågan, Iranförhandlingar, dialog om militär säkerhet i Europa. I dagsläget bör samarbete vara möjligt kring det ryska Sputnik-vaccinet om sådant kan bygga på full information och förtroende. Den transatlantiska relationen kan nu få ett annat innehåll vad avser politiken gentemot Ryssland efter de oklara signaler som sändes under Trumps presidentperiod. Ett gemensamt uppträdande kan få större tyngd än separata europeiska och amerikanska insatser. Det kräver dock att besluten tas gemensamt och inte dikteras av Washington.
EU bör visa att man gör skillnad mellan regimen i Kreml och det ryska samhället. Den ryska propagandans antivästliga retorik måste bemötas och sociala media kan, ännu, vara effektiva budbärare. Budskapet bör vara att man vill ha ökat samarbete, mer kontakter, få Ryssland med i en internationell krets av stater som har någorlunda gemensamma värderingar. ”Ryssland hör hemma i Europa” bör vara det ledande temat. Det är här som landet har sina rötter. Den euroasiatiska lockelsen med en närmare koppling till den ekonomiska giganten Kina är inte naturlig för Ryssland – det är nog en tes som kan anammas av flertalet i breda kretsar i Ryssland. Opinionsundersökningar visar att det ryska folket är trött på konfrontationen med väst och alls inte ser USA eller Västeuropa som fiender.
Kombinationen av påtryckningar och samarbete är säkert svår men alternativen är sämre. Då kan åtgärder mot Kremleliten förenas med förslag om projekt för att gynna det ryska samhället. Samarbete inom kultur, vetenskap, idrott och ungdomsutbyte är tankar som redan finns särskilt på tysk sida men som borde tas upp även av länder som Sverige. Västeuropeiska stater kan erbjuda de yngre generationerna i Ryssland positiva framtidsutsikter: visumundantag, breda utbytesprogram för skolor och studier, praktikerfarenhet i företag i EU, kulturfinansiering och mycket mer.
Kort sagt: ge unga människor i Ryssland fler möjligheter att lära känna andra verkligheter än det auktoritära samhälle de lever i. Det civila samhället i detta väldiga land bör få allt det stöd EU kan erbjuda.
***
Följ Dagens Arena på Facebook och Twitter, och prenumerera på vårt nyhetsbrev för att ta del av granskande journalistik, nyheter, opinion och fördjupning.
