Politik Det svenska försvarssamarbetet med Finland är stabilt. Samtidigt pågår en debatt om Nato-medlemskap i båda länder. Vi publicerar därför här ett kapitel ur förre finske utrikesministern Erkki Tuomiojas nya bok, där han ger sin syn på Nato och den svensk-finska relationen.
Riktlinjerna i Finlands utrikes- och säkerhetspolitik har under många mandatperioders tid dragits upp i regeringens utrikes- och säkerhetspolitiska redogörelser, samt riksdagens svar på dessa. Själv har jag varit en del av denna process i ett tjugotal år, antingen som utrikesminister med ansvar för beredningen eller som medlem i riksdagens utrikesutskott. De två senaste gångerna har jag dessutom suttit i den parlamentariska tillsynsgruppen – senast som dess ordförande.
I allmänhet har frågor gällande så kallad hård eller militär säkerhet väckt störst uppmärksamhet – både i redogörelserna och, i kanske ännu högre utsträckning, debatten kring dem. Vid sidan om har däremot så kallad säkerhet i vid bemärkelse, samt de hot som förknippas med denna, med rätta fått allt större uppmärksamhet. Dessa hot har inte uppstått till följd av militär konflikt och kan därför inte heller lösas med militära medel. Däremot kan de – i takt med att klimatförändringen fortsätter, ojämlikheten växer och migrationen ökar – själva utgöra källor till konflikt. Terrorhotet kan ursprungligen delvis bottna i militärt våld men inte heller det är ett hot som i första hand bör bekämpas med militära medel.
I det här sammanhanget kommer jag i första hand att behandla hot relaterade till den militära maktpolitiken. Det betyder inte att jag inte anser frågorna om säkerhet i vidare bemärkelse vara minst lika viktiga. Det ena behöver inte utesluta det andra.
De utrikes- och säkerhetspolitiska redogörelserna har alltid tagits fram, om inte enhälligt så i ett brett samförstånd där meningsskiljaktigheterna har begränsats till mindre frågor. Samförståndet har delvis varit äkta, delvis en följd av kompromisser – inte minst gällande försvarsfinansieringen. Denna vilja att både söka och nå enighet i våra grundläggande säkerhetsfrågor har varit och är betydelsefull för Finlands utrikes- och säkerhetspolitik. Det är, som har konstaterats i redogörelserna, i sig en fråga om vår gemensamma säkerhet. Det är viktigt att det inte finns sådana skiljelinjer inom landet som kan orsaka interna säkerhetsproblem, eller utnyttjas av utomstående aktörer för att skada vår yttre säkerhet. Det gäller sociala, etniska, religiösa och minoritetsrelaterade motsättningar – men även ideologiska.
Nato – en politisk vattendelare
Ytterligare en potentiell skiljelinje är frågan om den militära alliansfriheten, det vill säga om ett finskt Natomedlemskap. Det finska folket är delat men under de trettio år som folkopinionen har mätts regelbundet har en stor och klar majoritet motsatt sig ett medlemskap. Inte ens förändringar i världspolitiken har haft någon större inverkan; folk har reagerat på nyheterna, men dragit olika slutsatser. Opinionsfördelningen har förblivit häpnadsväckande stabil.
I genomsnitt har opinionen stabilt legat på 60% emot ett Natomedlemskap och 25% för, med en cirka fem procents marginal i båda riktningarna. Opinionsundersökningarna avslöjar däremot inte med vilken intensitet de tillfrågade stöder eller motsätter sig ett medlemskap. Även om världshändelserna inte verkar ha någon större inverkan på fördelningen är det alltså möjligt att de påverkar åsikternas intensitet, i den ena eller andra riktningen. Min gissning är att det kan ha skett en polarisering i åsiktsfördelningen, även om den i så fall inte har påverkat behandlingen av de utrikes- och säkerhetspolitiska redogörelserna avsevärt.
Politiskt är fördelningen tydlig på så sätt att både Samlingspartiet och Svenska folkpartiet (SFP) har fattat partikongressbeslut till stöd för ett Natomedlemskap. De övriga partierna motsätter sig ett medlemskap men betonar, kanske med skillnad för Vänsterförbundet, ändå vikten av att hålla fast vid möjligheten – det som vilseledande kallas för Nato-optionen.
Inom partierna är meningsskiljaktigheterna större. Både inom Samlingspartiets och SFP:s medlemskår finns betydande minoriteter som inte delar partiledningens syn och motsätter sig ett finländskt Natomedlemskap. På motsvarande sätt finns det Natoförespråkare inom alla andra partier – om än inte i samma utsträckning. Bland dem finns även ett antal framträdande tidigare riksdagsledamöter från SDP.
Tack vare den starka folkopinionen har däremot varken Samlingspartiet eller SFP velat göra Natomedlemskap till en valfråga. Sådana frågor vinner inga val. Det senaste mer allvarliga försöket skedde under Alexander Stubbs tid som utrikesminister. Under ett besök på USA:s ambassad ska Stubbs specialmedarbetare rentav ha lovat att Samlingspartiet skulle ta Finland in i Nato redan under kommande mandatperiod. Även partiets nuvarande ordförande Petteri Orpo har, i linje med pressen inom partiet, visionerat om ett finskt Natomedlemskap ”inom en snar framtid”. En återkomst till regeringen ”inom en snar framtid” lär de planerna knappast innebära.
Ett annat hinder för Natomedlemskap är att Nato sannolikt inte skulle ta emot en ansökan från ett land där folkopinionen inte är för ett medlemskap. Det tydligaste, mest obestridliga, sättet att fastställa en sådan opinion är genom en folkomröstning. En sådan kommer också att krävas i Finland, ifall frågan om medlemskap blir aktuell. Frågan om Natomedlemskap kan inte vara svårare att överlämna till folket än frågan om EU-medlemskap eller vem som bör ges regeringsmakten. Risken för hybridpåverkning från ett eller annat håll är visserligen uppenbar men vi kan inte heller överge demokratins grundvalar så fort den utsätts för oönskade påtryckningsförsök.
För anhängarna av en fortsatt alliansfrihet är frågan säkerhetspolitisk, inte ideologisk.
Tills vidare får Natoförespråkarna ändå nöja sig med att Natomedlemskap förblir en möjlighet i den finländska säkerhetspolitiken. Samtidigt arbetar de målmedvetet för att stärka Finlands ställning som partnerland, till den grad att det påminner så mycket om ett medlemskap som möjligt. Med stöd av flera medieaktörer och vissa tjänstemän på utrikesministeriet och inom försvarsmakten för de på så sätt vårt land närmare Nato.
För anhängarna av en fortsatt alliansfrihet är frågan säkerhetspolitisk, inte ideologisk. Om ett Natomedlemskap är att betrakta som ett ideologiskt ställningstagande för värderingarna om demokrati, rättsstaten och mänskliga rättigheter är det givetvis inget jag har några invändningar emot. Samtidigt bör man hålla i minne att Natos tolerans för medlemsstater som brutit mot dessa värden har varit hög – inte minst nu, då Polen, Ungern och Turkiet öppet agerar mot dem.
I det här avseendet är utvecklingen i USA den mest oroväckande, eftersom det är den kraft som upprätthåller Nato – det transatlantiska samarbetet är det som berättigar alliansens existens. Förenta staternas minskade lojalitet till efterkrigstidens multilaterala organisationer och regelverk, som de själva var centrala i skapandet av, var tydlig redan innan Donald Trumps presidentperiod. Även om Joe Biden säkert kommer att betona USA:s lojalitet till Nato lär inte heller hans presidentperiod innebära en återgång till ställningarna för femtio år sedan.
Henry Kissinger lär redan för flera årtionden sedan ha upprört norrmännen, genom att vid något tillfälle anmärka ”who cares about Northern Norway – just a few reindeer”. Oavsett om och var han sade detta, vilket är både osäkert och osannolikt, ligger det åtminstone klart i linje med tidigare föraktfulla uttalanden om mindre stater. Uttalanden som, bland andra orsaker, har ökat osäkerheten och misstankarna kring hur USA skulle tolka och förverkliga sina Natoförpliktelser i en trängd situation.
Det finns även anledning att ifrågasätta hur hållbar bilden av en transatlantisk värdegemenskap verkligen är. Skillnaden och bitvis även motsättningarna i värderingar har blivit övertydliga under Trumps presidentperiod, men har funnits redan innan och kommer att finnas även framöver. Värdegemenskapens upplösning beror inte bara på Trump: även i Europa finns likasinnade som vill bygga USA-relationerna på en helt annat värdegrund än tidigare.
Med det menar jag inte att Ryssland eller Kina skulle vara mer godtagbara som samarbetspartners. Skillnaden är att dessa auktoritära länder historiskt sett aldrig har betraktats som partners som delat den europeiska värdegrunden. Det innebär naturligtvis inte att det inte finns en växande grupp människor i dessa länder som förenas kring värderingar om demokrati, mänskliga rättigheter och en fungerande rättsstat. Dessa människor förtjänar vår respekt och vårt stöd.
Jag menar inte heller att USA inte är och förblir en viktig samarbetspartner för Europa. Vi har fortfarande många gemensamma intressen och värderingar. Däremot kan vi inte blåögt förvänta oss att de amerikanska och europeiska intressena och värderingarna alltid är desamma.
Säkerhetspolitik utarbetas över tid och måste därför beakta möjliga framtida förändringar. Inte heller de som förespråkar fortsatt alliansfrihet har därför velat utesluta ett Natomedlemskap för all framtid. Det handlar inte om att spendera tiden i Natos väntrum fram tills dess, det handlar om att säkra alla suveräna staters rätt att välja den bästa och mest passande säkerhetslösningen för sig själva.
Ett medlemskap i en krigsallians är däremot inte bara ett anmälningsärende. En medlemsansökan kan givetvis lämnas in när som helst, men Nato har ingen skyldighet att godkänna den enbart på grund av något optionsavtal. Trots det cirkulerar rykten om att eventuella ansökningar från Finland och Sverige vid behov skulle tas till så kallad fast track-behandling. Detta kan ses som en sorts lockbete till Natoförespråkarna i dessa länder. Om en finländsk ansökan lämnades in nu skulle den – förutsatt att folket gett sitt godkännande i en folkomröstning – sannolikt godkännas snabbt. I en annan, ännu mer spänd internationell situation, är det däremot inte lika självklart att så är fallet.
Det illustreras väl av ordspråket om att det lönar sig att ansluta sig till Nato då vädret är fint. Däremot finns det anledning att fundera på vilket skydd Nato kan erbjuda vid dåligt väder. Ett kärnvapenparaply till skydd? Själv skulle jag aldrig vara redo att erbjuda det finska folket – eller något annat folk – ett skydd som bygger på hot med massförstörelsevapen.
Här är det skäl att lyfta fram FN:s konvention gällande kärnvapen. I allmänhet har Finlands aktivitet i det internationella arbetet för rättvisa och fred varit lovvärt. I förhandlingarna om ett förbud mot kärnvapen var vi däremot inte ens med vid förhandlingsbordet. Avtalet trädde i kraft i januari 2021, efter att Honduras på FN:s 75-årsdag i oktober blivit det femtionde landet att ratificera avtalet. Det hade varit fint om Finland hade anslutit sig till gruppen länder som undertecknat och ratificerat avtalet inom en tidsram som hade gjort vår ratificering till den femtionde och sista som krävdes för att avtalet skulle träda i kraft.
En bidragande orsak till att högern i Finland och Sverige motsätter sig avtalet är att det kan visa sig vara ett hinder på vägen mot Natomedlemskap.
Innan kärnvapenmakterna ansluter sig till avtalet kommer konventionen inte innebära att några kärnvapenförsvinner från världen. Som riksdagens utrikesutskott redan under förra mandatperiodenkonstaterade – tvärtemot vad tjänstemän även på Utrikesministeriet i Finland försökt påstå – försvagar avtalet ändå inte icke-spridningsavtalet (NPT). Tvärtom. Avtalets ikraftträdande ökar dessutom pressen på kärnvapenmakterna att återvända till förhandlingarna om kärnvapennedrustning, för att bryta den pågående upprustningscykeln.
En bidragande orsak till att högern i Finland och Sverige, samt vissa tjänstemän, motsätter sig avtalet är istället att det kan visa sig vara ett hinder på vägen mot Natomedlemskap. I Sverige, där en stor majoritet likt i Finland stöder avtalet, avskräckte amerikanska varningar socialdemokraterna tills vidare från att ratificera avtalet. Detta trots att Sverige ännu vid FN:s generalförsamling år 2017 röstade för ett avtal. Natoanhängarna kunde med fördel läsa det öppna brev som 56 tidigare stats-, utrikes- och försvarsministrar i Nato- och USA-allierade länder publicerat till stöd för konventionen. Bland undertecknarna finns även två tidigare generalsekreterare för Nato.
EU, Nato och behovet av ett nationellt försvar
Det viktigaste målet för Finlands utrikes- och säkerhetspolitik är, enligt regeringen Marins regeringsprogram, att undvika inblandning i en militär konflikt. I en eventuell krigssituation skulle ett Natomedlemskap ofrånkomligen innebära just detta, också om konflikten bröt ut långt utanför Finlands gränser. Det har varit intressant att följa med hur de krafter som förespråkar ett finskt Natomedlemskap också har betonat att en konflikt i närområdet oundvikligen skulle innebära ett finskt deltagande. Vissa inlägg har präglats av en ren oro för att Finland, till följd av vår återhållsamma inställning, inte skulle ha möjlighet att delta i en sådan konflikt.
Naturligtvis kan Finland inte ställa sig utanför om säkerheten hotas i närområdet eller Europa – det konstateras även i den utrikes- och säkerhetspolitiska redogörelsen. Internationellt har Finland betonat artikel 42:7 i Lissabonfördraget, som fastställer att ”om en medlemsstat skulle utsättas för ett väpnat angrepp på sitt territorium, är de övriga medlemsstaterna skyldiga att ge den medlemsstaten stöd och bistånd med alla till buds stående medel i enlighet med artikel 51 i Förenta Nationernas stadga. Detta ska inte påverka den särskilda karaktären hos vissa medlemsstaters säkerhets- och försvarspolitik”.
Någon plikt, i likhet med Natos artikel 5, är det inte fråga om – det existerar inte något regelverk eller några konkreta förberedelser för biståndet. I slutändan är beslutet i medlemsstaternas egna händer. Utöver Finland har i stort sett inga EU-länder heller varit villiga att specificera artikelns innehåll och skyldigheter. I allmänhet har de medlemsstater som även hör till Nato inte visat något som helst intresse för EU som ett militärt försvarssamarbete, sannolikt av rädsla för att en sådan utveckling skulle undergräva Natos ställning. Inte heller EU-länderna utanför Nato har däremot visat något intresse för en försvarsallians på EU-nivå.
Artikel 42:7 har trots det åberopats en gång: år 2015, då Frankrike bad om understöd efter terrordåden i Paris och Finland var det första land som svarade upp. I praktiken innebar det att Finland utökade sitt deltagande i FN:s UNIFIL-operation i Libanon, i syfte att frigöra franska trupper för andra uppgifter. Sedan dess har vi även genomfört lagförändringar som gjort det möjligt för Finland att, på våra egna villkor, erbjuda och ta emot militär hjälp i olika krissituationer. Dessa lagförändringar motiverades ändå i första hand av en vilja att svara upp mot behoven i det nordiska, i synnerhet finsk-svenska, bilaterala samarbetet – inte av Natos partnerskapssamarbete eller EU:s solidaritetsklausul.
Under de senaste fem åren har det ändå skett större och mer konkreta framsteg i utvecklingen och förstärkningen av det europeiska försvarssamarbetet än under de fyrtio åren innan dess. Ett exempel är det så kallade permanent strukturerade samarbetet, inom ramarna för EU:s gemensamma säkerhets- och försvarspolitik. Finland deltar aktivt i arbetet för att stärka unionens utrikes- och försvarspolitiska instrument. Det bör vi fortsätta med.
Med det sagt bör man ändå minnas att det europeiska försvarssamarbetet inte syftar till att ersätta Nato, något de flesta europeiska Natomedlemsländer fortfarande motsätter sig. Syftet är inte heller att upprätthålla någon typ av territorialförsvar, snarast är det frågan om att stärka EU:s krishanteringsförmåga och beredskap. Grunden till det är den växande insikten att unionen måste vara redo att svara på krissituationer där Natos resurser av en eller annan orsak (USA? Turkiet?) inte är tillgängliga.
Det finns alltså skäl att överväga vilket mervärde Natos försvarsgaranti och artikel 5 i praktiken skulle innebära för Finlands säkerhet. I den ena vågskålen finns frågan om ett Natomedlemskap kunde ha en förebyggande effekt ifall ett tredje land – i det här fallet Ryssland – skulle stå redo att anfalla Finland. I den andra vågskålen finns de spänningar, kostnader och problem som ett Natomedlemskap riskerar orsaka utöver det att det garanterar en finsk delaktighet i en eventuell storkonflikt.
Med dessa frågor i åtanke upplever jag det konkreta understöd som Nato, i enlighet med skyldigheterna i artikel 5, kunde erbjuda vid ett militärt anfall som klart underordnat. Visserligen skulle det vara värdefull hjälp – men i vilket skede och till vilket pris? Skulle Finland redan innan dess vara ockuperat eller en måltavla för kärnvapen?
Lärdomen är att stormakterna i första hand alltid värnar sina egna intressen, också inom Natosamarbetet.
Erfarenheterna från vinterkriget är värda att hålla i minnet. Under kriget erbjöd England och Frankrike sitt understöd, i form av 40 000 man som skulle ta sig till Finland via Norge och Sverige för att kämpa mot Sovjetunionen. Huvudsyftet var i själva verket att ta över de svenska malmfälten i Norrbotten, för att stoppa de tyska järntransporterna. Endast en bråkdel av styrkorna skulle i slutändan ha nått den finska östgränsen, där de sannolikt inte hade haft någon större betydelse för krigsutfallet.
Med det sagt visade England och Frankrikes avsikter ändå sig vara till nytta för Finland. Oron de väckte i Sovjetunionen – om än snarare genom bombhotet mot oljefälten i Kaukasus än en eventuell insats på den finska fronten – bidrog delvis till att Stalin övergav Kuusinens skuggregering och nöjde sig med en mindre insats i Finland.
Lärdomen är att stormakterna i första hand alltid värnar sina egna intressen, också inom Natosamarbetet. Även om deras mål vid krigsslutet skulle vara ett fritt och självständigt Finland bör man fråga sig hur mycket av Finland det skulle finnas kvar att befria efter ett sådant krig. I alla scenarion klart mindre och, vid ett eventuellt kärnvapenkrig, knappast något alls.
Som suverän stat håller vi fast vid vår rätt att förbli militärt alliansfria och ansöka om ett eventuellt Natomedlemskap om och när vi så önskar. Bevarandet av denna möjlighet finns inskriven både i den utrikes- och säkerhetspolitiska redogörelsen och i regeringsprogrammet. Lika självklart är däremot att vår säkerhetspolitik, varken nu eller inom en överskådlig framtid, kan byggas kring denna möjlighet. Vårt försvar bör även i fortsättningen bygga på nationell enighet, en egen värnpliktsarmé och möjligheten att mobilisera en omfattande militär reserv. Denna möjlighet finns idag inte i något annat större europeiskt land.
Denna typ av nationellt försvar kräver givetvis också modern militärutrustning. Huruvida 64 dyra amerikanska stridsflygplan är den bästa användningen av redan knappa resurser kan man däremot ifrågasätta. Anskaffningen skulle vara lättare att begripa om det samtidigt innebar en förstärkning av försvarskunnandet och -samarbetet på europeisk nivå.
Syftet med det finska Natopartnerskapet är alltså inte ett framtida medlemskap, eller deltagande i alliansens operativa planering. Däremot erbjuder partnerskapet oss värdefull utbildning, kunskap och erfarenhet som på ett effektivt sätt stärker kompetensen och trovärdigheten i vårt eget nationella försvar. Därutöver underlättar det samarbetet i situationer där vi, helst på FN-mandat, deltar i gemensamma krisoperationer med Nato.
Då är väl frågan om Natosamarbetet har stannat på detta spår? I själva verket har det tagits både längre och djupare än det ursprungligen tänktes och beslutades, främst genom den ökade internationella övningsverksamheten. Då situationen förändrades efter invasionen av Krim och krisen i Ukraina 2014 fattade republikens president tillsammans med det utrikes- och säkerhetspolitiska ministerutskottet beslutet att Finland inte heller framöver skulle utebli från sådana Natoövningar som vi tidigare deltagit i. Däremot skulle vi inte delta i sådana övningar som, till följd av den förändrade situationen, fått en ny natur och kunde upplevas bidra till spänningarna.
I efterhand är det tydligt att detta ofta har förbigåtts. Inte så mycket till följd av informerade, eller åtminstone öppet beredda, politiska beslut – utan snarare genom att beslutsfattare har serverats bristfällig information om övningsplanerna. I riksdagens utrikesutskott har vi lärt oss att inte nöja oss med den lapp med förkortningar som redogör för den nationella övningsplanen (efter att det utrikes- och säkerhetspolitiska ministerutskottet redan har godkänt den). Med rätt frågor är det lätt att få större klarhet, eftersom de nog besvaras sanningsenligt – om än med samma nyanser.
Ett olyckligt undantag var då utrikesministeriet dröjde två år med att informera utrikes- och försvarsutskotten om ett samarbetsarrangemang med Nato.
I stora drag har informationsgången ändå fungerat i riksdagen. Ett olyckligt undantag var då utrikesministeriet dröjde två år med att informera utrikes- och försvarsutskotten om ett samarbetsarrangemang med Nato. Saken uppdagades tydligen först då de föredragande tjänstemännen fruktade att informationen skulle nå utskotten och offentligheten på annan väg.
Det så kallade värdlandsavtalet, det vill säga det samförståndsavtal (memorandum of understanding) som undertecknades med Nato år 2014, är inget bindande avtal godkänt av riksdagen. Det är ett dokument, som presenterades för riksdagens utskott innan det signerades, där riktlinjerna dras upp för situationer då Natotrupper verkar på finsk mark – i samband med övningar eller i annat syfte. Avtalet ger inte Nato rätt att placera trupper eller utrustning i landet utan Finlands uttryckliga tillstånd. Det är alltså inte fråga om något ”transitavtal” för utländska trupper, så som det ofta har demoniserats.
Med det sagt borde denna typ av missuppfattningar redan tidigt ha bekämpats med en bättre, mer omfattande och mer aktivt transparent beredning. Det finns också orsak att ytterligare specificera hur och av vem beslutet om att tillåta utländska soldater på finsk mark bör fattas. Det slutliga beslutet bör alltid fattas av riksdagen.
Min uppfattning, efter att ha granskat dokumentet i efterhand, är dessutom att de vidsträckta rättigheter som Natotrupper har garanteras på finsk mark sannolikt baseras på en grundlagslagstiftning som inte har antagits i Finland. Den antagna lagstiftningen om lämnande och begärande av militärt bistånd fyller inte denna lucka.
Samförståndsavtalet som sådant är inte oförenligt med Finlands alliansfria position. Problemet är snarare hur det har fördjupat det finska Natosamarbetet, utan ett uttryckligt beslut av riksdagen och de politiskt ansvariga.
Det finsk-svenska samarbetets särställning
Det mest stabila, närmast enhälligt understödda, samarbetet inom försvarspolitiken är det mellan Finland och Sverige – Nordens två militärt alliansfria länder. I Finlands utrikes- och säkerhetspolitiska redogörelser finns i stort sett inga begränsningar för hur långt samarbetet kan gå.
Sverige har aldrig svikit sina löften och åtaganden gentemot Finland, i motsats till många finländares önskningar och förväntningar.
Detta kan förhoppningsvis ses som en indikation på att den djupa besvikelsen gentemot Sverige efter vinterkriget äntligen kan lämnas åt historieböckerna. För många finländare kan misstanken ändå krypa fram på småtimmarna: ”Kan man verkligen lita på svenskarna?”. Som historiker är mitt svar självklart: ja. Sverige har aldrig svikit sina löften och åtaganden gentemot Finland, i motsats till många finländares önskningar och förväntningar.
Sådan var situationen även år 1939. Sverige deltog visserligen inte i vinterkriget, men förblev inte heller neutralt. Istället förklarade sig landet vara ”icke-krigförande”, vilket möjliggjorde rekrytering och utrustning av svenska frivilligstyrkor. Dessutom erbjöd Sverige ett betydande ekonomiskt stöd, allt medan en tredjedel av landets jaktplansflotta deltog i luftförsvaret av norra Finland. Sverige var också det enda land som försåg Finland med vapen under vinterkriget och det svenska stödet kan rentav ha varit avgörande för Finlands motståndskraft, även om det har varit svårt för besvikna finländare att erkänna. Till och med Sveriges beslut att neka de engelska och franska trupperna transittillstånd i februari 1940 kan i själva verket ha räddat Finland från ett längre krig – med samma utfall men mycket större lidande.
Den finländska misstron bottnar däremot också i senare händelser. År 1991 fick förtroendet sig en ny törn, då Sverige beslutade ansöka om EG-medlemskap. Beslutet tillkännagavs som en del av ett ekonomiskt stödpaket, i syfte att lugna marknadens oro över landets ekonomiska situation. Det i sig kan inte ha kommit som någon större överraskning för Finland. Däremot såg inte den svenska regeringen till att informera den finska statsledningen, innan denna hörde om saken på nyheterna. Både Ingvar Carlsson och Mauno Koivisto har senare uttryckt sin ånger och besvikelse över att detta tilläts ske.
Detta bidrog till att jag som utrikesminister, vid mina första möten med totalt fem svenska utrikesministrar, kom överens om att inte överraska varandra i säkerhetspolitiken – utan att i god tid konsultera varandra i frågor som påverkar det andra landet, även om det slutliga beslutet givetvis är upp till länderna själva.
Denna praxis har fortsatt sedan dess men även om försvarssamarbetet mellan Finland och Sverige har fördjupats är målet fortfarande inte en bilateral försvarsallians. Till skillnad från Sverige har Finland däremot valt att hålla fast vid möjligheten, om den uppenbarar sig inom fem, femton eller femtio år. En sådan allians kunde ändå inte byggas enbart på militärt samarbete, den skulle i så fall vara tvungen att ta ställning till bredare gemensamma linjedragningar i säkerhetspolitiken.
Ett praktiskt samarbete, till exempel i form av gemensamma övningar, anskaffningar, försvarsplanering och informationsutbyte, är ett kostnadseffektivt sätt att öka kapaciteten inom och förtroendet inför båda ländernas försvar. Då samarbetet fördjupas ytterligare kommer det sannolikt i något skede att behövas en överenskommelse gällande användningen av gemensamma resurser i en krissituation. Inte heller det är ändå liktydigt med en försvarsallians.
Det bilaterala samarbetet mellan Finland och Sverige kräver öppenhet gällande dess syfte. För tio år sedan publicerade den svenska journalisten Mikael Holmström en grundligt efterforskad och omsorgsfullt skriven bok om Sveriges säkerhetspolitik: Den dolda alliansen. I boken menar Holmström att Sveriges linje under kalla kriget – ”alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig” – aldrig var mer än ett opium för det egna folket. Holmström har ansetts ha sina egna motiv för att överbetona Sveriges band till Nato och USA men det förminskar inte vikten av de frågor som behandlas i boken.
Sveriges avledningsmanöver till officiell linje riktades uttryckligen till det egna folket (inklusive riksdagsledamöterna), snarare än till utomstående makter. Tack vare effektivt spionage hade dessa enligt Holmström en mer realistisk och korrekt bild av den svenska militära och politiska ledningens verkliga uppfattning av situationen, hur den även i praktiken var beredd på en eventuell krissituation.
Genom denna politik och dess grundpelare – som alliansfrihet, en tidigare omfattande beredskap och samarbete med USA och Nato bakom kulisserna – trodde, eller åtminstone hoppades, Sverige kunna fungera som en motkraft till ett nytt storkrig. Samtidigt var det också en säkerhetsåtgärd. Ingen av ledarna, varken politiska eller militära, verkar ha haft några illusioner om att linjen skulle ha hållit Sverige utanför ett eventuellt krig. Vid ett krigsutbrott förväntades inte den formella neutraliteten vara i mer än någon vecka, innan Sverige gick in på västmakternas sida i kriget mot Sovjetunionen.
Detta påminner om hur Finland sommaren 1941 var förberett på att den officiella neutraliteten inte skulle hålla mer än ett par dagar – en realistisk förväntning i och med den stora tyska armé som placerats i Finland och det faktum att Tyskland, enligt tidigare överenskommelse, redan i inledningen av operation Barbarossa använt sig av finskt territorialvatten och flygplatser för att attackera Sovjetunionen.
Kalla krigets Sverige var givetvis inte berett på ett eventuellt Natoanfall mot Sovjetunionen, endast att Sovjetunionen skulle använda svenskt territorium vid en attack mot Nato. Uppfattningen att en svensk krigstida neutralitet var omöjlig baserades dels på geopolitisk och militärstrategisk analys, dels på ett val är värden: att Sverige var ett västerländskt land, som vid en konflikt hörde hemma med västmakterna i kampen mot kommunismen.
Sådan var alltså situationen under kalla kriget. Sedan krigsslutet och Sovjetunionens sammanbrott har följt en kort period av avspänningspolitik då Sverige, till skillnad från Finland, har ansett det vara möjligt att överge stora delar av sin militära beredskap – både vad gäller utrustning och militärt manskap.
Idag ser vi återigen många likheter med kalla kriget. Den största skillnaden är ändå att ett kärnvapenvärldskrig inte längre utgör ett lika direkt hot som tidigare. Så sent som på 1960-talet genomförde även den finska försvarsmakten atombombssimuleringar, för att träna trupperna att skydda sig mot kärnvapen. Idag genomförs sådana övningar inte längre i länder som inte själva har kärnvapen – i alla fall inte offentligt. Detta eftersom det, med sunt förnuft, är omöjligt att tala om ”vinnare” och ”förlorare” i ett fullskaligt kärnvapenkrig. På samma sätt har även tanken om en begränsad eller ”taktisk användning” av kärnvapen marginaliserats, eftersom i stort sett alla simuleringar där detta testats snabbt har eskalerat.
Beredskapsplanerna utgår i vilket fall som helst ifrån att ingen medvetet vill starta ett fullskaligt världskrig mellan stormakterna och deras allierade. Kriser inleds istället ofta med någon form av regional konflikt som, utan uttrycklig avsikt, kan leda till eskalerande krigföring på fler fronter.
Det mest populära scenariot i Östersjöområdet är ett ryskt anfall mot Baltikum, eller en överraskningsoperation mot Gotland eller Åland. Det förstnämnda med viss sannolikhet och det senare snarast som en inledningsoperation i ett större krig. Så länge dessa områden inte framstår som potentiella hot i ryska ögon är ändå ingendera väldigt sannolika.
Utgångspunkten för Sveriges beredskapsplaner verkar i alla fall vara ett svenskt deltagande i en sådan konflikt, om inte genom en direkt militär operation i Baltikum så genom att göra sina hamnar och flygplatser tillgängliga för Nato. Även det faktum att Sverige inte verkar vilja begränsa villkoren för sina Nato-övningar tyder på samma sak. Till skillnad från Finland har Sverige till exempel varit redo att tillåta amerikanska B-52-bombplan i sitt luftrum i samband med sådana övningar. Landets specialförband håller utöver det hemliga övningar med amerikanska styrkor på svensk mark.
Finland då? I sitt svar till regeringens redogörelse för fyra år sedan konstaterade riksdagen att ”ett tydligt mål för vår utrikes- och säkerhetspolitik är att motverka en situation där Finland blir part i en militär konflikt”. I samma svar konstateras också att ”en eventuell konflikt i vår närmiljö skulle påverka Finlands säkerhet direkt. Vi bör agera så att landet inte blir föremål för krigsoperationer vid en militär konflikt”.
Riksdagen instämmer även med redogörelsens linjedragning om att ”Finland ska bedriva en aktiv stabilitetspolitik för att förebygga militära hot”. I samma kontext finns en formulering om att Finland inte bör tillåta ”att vårt territorium används i fientligt syfte mot andra stater”. Denna formulering förekommer både i Rinnes och Marins regeringsprogram, samt i den nya utrikes- och säkerhetspolitiska redogörelsen.
Inom ramen för denna grundlinje står Finland redo att både erbjuda och ta emot hjälp från andra EU-länder vid en eventuell krissituation, i enlighet med Lissabonfördragets biståndsskyldighet. Detta har även möjliggjorts genom ny lagstiftning. Exakt vad denna skyldighet innebär i praktiken är däremot fortfarande oklart. Beslutet om mottagandet eller erbjudandet om hjälp, samt dess karaktär och omfattning, sker i slutändan på Finlands egna villkor. Som ett militärt alliansfritt land har vi inga skyldigheter som, utan vårt eget medgivande, kan göra oss till en part i konflikter utanför det egna närområdet.
Finland är aktivt med i arbetet för att stärka EU:s säkerhets- och försvarspolitik, medan Sverige har varit klart mer avhållsamma.
Den mest betydande linjedragningen i Finlands säkerhets- och försvarspolitik är ändå strävan efter närmast möjliga försvarssamarbete med det likaså militärt alliansfria Sverige. Då samarbetet fördjupas bör det även baseras på en gemensam vision och strategi gällande kriser och konflikter i andra delar av världen, som påverkar våra två länder.
Hur detta kan säkerställas är svårt att svara på. Knappast är det möjligt att förbinda Sverige till vår linje om att hålla båda länderna utanför militär konflikt så länge som möjligt. Någon fullständig säkerhet är, trots vår goda vilja, givetvis inte möjlig. Det är också orsaken till att båda våra länder har beredskap för en militär konflikt – inte bara i ett förebyggande syfte, utan också för att säkerställa handlingskraften om försvaret av landets självständighet så kräver.
Det finns också en skillnad i Finland och Sveriges inställning till det internationella försvarssamarbetet. Finland är aktivt med i arbetet för att stärka EU:s säkerhets- och försvarspolitik, medan Sverige har varit klart mer avhållsamma. Det finns minst två skäl till detta. Dels att Sverige, med sina stora försvarsindustriella intressen, inte vill underställa dessa den mer omfattande europeiska försvarsindustrins intressen. Dels värderar Sverige det bilaterala samarbetet med USA högre än det europeiska försvarssamarbetet.
Om och när Sverige inte längre är redo att ta till lika omfattande åtgärder som Finland för att undvika inblandning i en militär konflikt bör utvecklingen av det bilaterala försvarssamarbetet ändå inte avbrytas. Därför är det emellertid desto viktigare att tydligt fastställa Finlands utgångspunkt, att inte acceptera några som helst handlingar som ökar risken för finsk inblandning i en militär konflikt.
Detsamma gäller givetvis alla andra försvarssamarbeten och samförståndsavtal som Finland har ingått. Trots att inget av dem är juridiskt bindande avtal är det viktigt att de inte ger upphov till antaganden som sedan inte kan förverkligas. I det senaste avtalet mellan Finland, Sverige och Norge slår Norge fast att de kommer överföra sina trupper till Nato i en konfliktsituation. I samma dokument hade det varit berättigat för Finland, som militärt alliansfritt land, att fastställa att dokumentet endast gäller så länge Norge suveränt styr över sina militära resurser.
Översättning: Lukas Lundin
Texten är ett kapitel ur Erkki Tuomiojas nyutkomna bok Tulevaisuuden varjossa (I skuggan av framtiden).
***
Följ Dagens Arena på Facebook och Twitter, och prenumerera på vårt nyhetsbrev för att ta del av granskande journalistik, nyheter, opinion och fördjupning.
