Inte självklart att lagstiftning leder till färre strejker

ESSÄ. Publicerades för första gången den 4 juli 2018.

Diskussionen om hamnkonflikten i Göteborg har hittills saknat ett historiskt perspektiv. I denna essä visar forskaren Christer Thörnqvist att lagstiftning tidigare varit ineffektiv mot arbetsmarknadskonflikter, men däremot har uppenbara risker.

Svensk arbetsmarknad sköts utan statlig inblandning. Regering och riksdag har ställt upp spelbordet, men det är arbetsmarknadens parter – arbetsgivarorganisationer och fackförbund – som spelar. I stort sett är det LO-, TCO- och Saco-familjerna som sluter avtal, både centralt och på arbetsplatserna.

I de yrken där olika fackförbund organiserar samma arbetstagare, som exempelvis journalister och lärare, samsas vanligen förbunden utan att det ställer till några märkbara problem för arbetsgivarna. Det finns också möjlighet för mindre företag att sluta hängavtal, det vill säga avtal som är blåkopior av de större organisationernas.

Om samsynen inte räcker är det inte staten som avgör, utan parterna, genom stridsåtgärder som strejk och lockout.

Egentligen har det aldrig funnits någon stark opposition mot systemet. Visst, det fanns vågor av vilda strejker som från arbetarhåll utmanade den inbyggda centralismen under 1970-talet och under 1980- och 1990-talen ville Svenska Arbetsgivareföreningen, SAF, decentralisera lönebildningen och förklara den svenska modellens död. Detta var dock smällar modellen överlevde. Fördelarna ansågs alltid fler än nackdelarna. Inte minst var detta tydligt i det senare fallet. SAF insåg att decentraliserad lönebildning inte skulle gå att få till stånd utan decentraliserad strejkrätt, och det ville man absolut inte vara med om.

Modellen har också ansetts som framgångsrik eftersom vi haft få uppslitande konflikter. Det finns ca 670 kollektivavtal på arbetsmarknaden enligt Medlingsinstitutet och endast en bråkdel sluts efter stridsåtgärder.

Men så kom konflikten i Göteborgs hamn. Ingen omfattande konflikt, men oerhört kostsam enligt arbetsgivarna och tillräckligt för att ställa allt gammalt på huvudet – eller åtminstone såg det så ut under en tid. Så låt oss rekapitulera.

All hamnverksamhet i Göteborg drivs av Göteborgs Hamn AB som är en självfinansierande del av Göteborg Stad. På senare tid har bolaget kontrakterat andra bolag och sedan 2012 hanteras verksamheten i containerhamnen av APM Terminals Gothenburg.

Redan från start märktes slitningar mellan det nya bolaget och de fackliga organisationerna, både på arbetar- och tjänstemannasidan. Tjänstemännen i Unionen la helt ner sin fackklubb i maj 2016, enligt egen utsago för att de blivit överkörda av företaget. Då fanns redan sedan hösten 2015 en konflikt på arbetarsidan. APM Terminals slöt avtal med det LO-anslutna Transportarbetareförbundet (Transport), trots att ca 85 procent av de anställda var anslutna till det fristående Hamnarbetarförbundet (Hamn). Hamns Göteborgsavdelning, Hamn4an, svarade med punktstrejker och blockader mot nyanställningar och övertidsarbete. Arbetsgivaren i sin tur svarade med lockout. När en drygt månadslång lockout avslutades den 30 juni 2017 upphörde de öppna konfliktåtgärderna i princip helt.

Men konflikten bestod. Den låga intensiteten till trots sågs Göteborgs hamn som ett orosmoln stort nog att förmörka hela den svenska modellen. Efter påtryckningar från bland annat Svenskt Näringsliv beslöt sig regeringen, eller rättare sagt arbetsmarknads- och etableringsminister Ylva Johansson (s) för att agera.

Att Ylva Johansson tycker att modellen inte fungerar som just hon vill betyder inte att den fungerar dåligt.

Den 22 juni 2017, en dryg vecka innan lockouten avslutades, förklarade arbetsmarknadsministern Ylva Johansson att reglerna på arbetsmarknaden måste ”ses över”. Uppdraget gick till en särskild utredare, Tommy Larsson. Huvudproblemet var att kollektivavtal med LO-anslutna Transport inte räckte för att Hamn4ans medlemmar skulle hamna under fredsplikt.

Ylva Johansson var därför inte främmande för ändringar i lagen som skulle tvinga fristående fackförbund – som Hamn – till fredsplikt även om de inte var bundna av kollektivavtal. Följaktligen kom ett halvår senare ett nytt utspel från ministern om att strejkrätten ”borde” inskränkas på grund av konflikten i Göteborgs hamn. Den svenska modellen fungerar inte ”som det är tänkt” förklarade Johansson.

Hur det hela egentligen avlöper vet vi inte riktigt när detta skrivs. Regeringens utredning kortslöts av arbetsmarknadens parter innan den var avlämnad. Företrädare för näringslivet och de fackliga centrala federationerna gjorde nämligen på egna möten upp om nya regler där de viktigaste punkterna kan sägas vara förbud mot stridsåtgärder mot arbetsgivare som redan är bundna av kollektivavtal för arbetet i fråga, och att stridsåtgärdens mål måste vara ett kollektivavtal med fredsplikt mellan de inblandade parterna.

Om detta skedde med Ylva Johanssons goda minne eller om hon blev överkörd må vara osagt. Hon välkomnade i alla fall förslaget med öppen famn och förklarade Tommy Larssons utredning obsolet.

Helt klart är att fack och arbetsgivare tog tillbaka initiativet från politikerna. Men även om förslaget från parterna blir lag kommer det dröja innan vi har prejudikat som visar lagändringens effekter. En viktig fråga är självfallet vad som kommer att hända med små och oberoende fackliga organisationer, som Hamnarbetarförbundet och syndikalistiska Sveriges Arbetares Centralorganisation, SAC. Det har också diskuterats om en ny lagstiftning kan leda till ”avtalsshopping”, det vill säga att arbetsgivare kräver avtal inom områden där de normalt inte sluter kollektivavtal men där priset är billigare. En annan farhåga är att det till och med skulle kunna öppna upp för oseriösa, ”gula” fackföreningar som sluter avtal med likaledes oseriösa företag, vilket kan leda till bland annat lönedumpning.

De som utarbetat förslaget ser riskerna som obefintliga, men både Anders Kjellberg, expert på arbetsmarknadens organisationer och arbetsrättsexperten Mats Glavå har flaggat för att faran inte ska underskattas.

Hanteringen av hamnkonflikten i Göteborg kommer att diskuteras under lång tid i olika forum. I denna essä är ambitionen i stället att analysera händelserna i ett historiskt och organisationssociologiskt perspektiv.

En lagändring får inte skapa fler problem än den löser, så långt är nog alla med, men diskussionen om hamnkonflikten och den nya strejkrätten har onekligen saknat en del perspektiv. Den gamla bondförnuftsregeln att man inte lagar det som inte är trasigt har bäring även i vår tid.

Det som hänt leder till åtminstone två viktiga frågor. För det första: vad innebär det att den svenska modellen inte fungerar ”som det är tänkt”? Och för det andra: vad får ingrepp i modellen för effekter på dem som inte känner sig delaktiga i dem?

Varje del av den svenska modellen har en historisk motivering.

Den svenska modellen har växt fram i etapper under ett drygt sekel. Det finns många händelser som skapat och format den, men en grundläggande princip har varit att det fungerar bäst om politikerna håller sig borta. Arbetsgivarorganisationer och fackförbund ordnar arbetsmarknadens frågor, ofta i samförstånd om var gränserna går för samhällsekonomin och fördelningen mellan arbete och kapital – det vill säga mellan dem som satsar sin arbetskraft och de som satsar pengar. Om samsynen inte räcker är det inte staten som avgör utan parterna genom stridsåtgärder, de vanligaste strejk och lockout.

Resultatet av dessa strider och kompromisser mellan arbetsgivare och fackföreningar har blivit en fungerande praktik utan att parterna formulerat vad som är ”tänkt” att vara en ideal modell – möjligen med undantag från just tanken att politikerna ska hålla fingrarna i styr.

Att Ylva Johansson tycker att modellen inte fungerar som just hon vill betyder inte att den fungerar dåligt. Strejkerna är få i Sverige och det är svårt att se att starka grupper på arbetsmarknaden, som industritjänstemän, utnyttjat blotta hotet om strejk för att vinna orimliga fördelar vilket ibland hävdats. Under 2000-talet har dessutom flertalet strejker varit ”defensiva” det vill säga tillkommit för att undvika försämringar i arbetet och arbetstryggheten, inte för att tillskansa sig nya fördelar.

Hamnkonflikten i Göteborg hör definitivt hemma i denna kategori. Det är inga krav på lönehöjningar som ligger bakom. Så kallade gränsdragningskonflikter mellan olika fackliga organisationer, till exempel mellan Hamn och Transport, är och har varit mycket ovanliga.

Poängen här är att varje del av den svenska modellen har en historisk motivering. Inget säger att det som varit bra i en tid även passar nästa epok, men det finns skäl att i alla fall tänka på uppkomsten av en företeelse innan den döms ut som föråldrad.

Nedan följer därför en exposé över de viktigaste dragen i konflikträttens och strejkbildens framväxt och förändring. Det finns inte utrymme för någon fördjupning i de olika aspekterna, men jag hoppas att en helhetsbild ändå framträder.

Den gamla bondförnuftsregeln att man inte lagar det som inte är trasigt har bäring även i vår tid.

Men först en kort förklaring till den andra frågan jag ställde ovan: vad får ingrepp i modellen för effekter på dem som inte känner sig delaktiga i dem?

Det finns alltid en risk att hamna i populism när man pratar om etablissemang. I det här fallet måste dock ändå konstateras att hamnarbetarna haft alla tunga aktörer emot sig redan från start: arbetsgivare på olika nivåer, enskilda företag, regeringen och den politiska oppositionen, samt inte minst LO. Det enda (tysta) stödet bland tyngre organisationer kan sägas ha kommit från enskilda fackförbund som motsatt sig utredningen om ny strejkrätt – vilket var en mycket stark majoritet av förbunden inom LO, TCO och Saco.

Allt ljus har riktats mot Hamn4ans konfliktåtgärder: ett antal punktstrejker och blockader. Arbetsgivarsidans lockouter har setts som ett försvar, inte som en upptrappning av konflikten och dess kostnader. Inte heller nämns att samarbetet i Göteborgs hamn fungerade tillfredsställande innan APM Terminals tog över containerterminalen i 2012, eller att tjänstemännen i Unionen lade ner sin verksamhet våren 2016 på grund av företagets fackliga politik.

Inga företrädare för Hamnarbetarförbundet var heller tillfrågade om sin inställning av vare sig den officiella utredningen eller de parterna själva gjorde.

Om man inte får vara delaktig i frågor som rör en, accepterar man då svaren? Den tyskfödde men i USA verkande ekonomen Albert O Hirschman skrev 1970 en bok i ämnet som blivit klassisk: ”Exit, Voice, and Loyalty: Responses to Decline in Firms, Organzations, and States”. Hirschman förklarade att det finns tre huvudsakliga sätt att reagera när man är missnöjd med något i en organisation, på en marknad eller i ett samhälle: exit (sorti), voice (protest) eller loyalty (lojalitet).

Som introduktionen till den senaste svenska utgåvan handlar det om när vi ställs ”inför valet att lojalt acceptera, att säga ifrån och försöka påverka eller att ta konsekvenserna av en oacceptabel och ohållbar situation och dra sig ur spelet.” Jag återkommer till detta nedan.

Själva ordet strejk kommer från engelskans strike och dök först upp 1768, när sjömän visade sin sympati genom att “stryka segel”.

Enligt FN:s organ för arbetslivsfrågor, International Labour Organization, ILO, är en strejk ”ett tillfälligt arbetsstopp av en eller flera grupper arbetare i syfte att driva igenom eller stå emot krav eller uttrycka missnöje, eller stödja andra arbetares krav eller missnöjesaktioner.”

ILO definierar inte stridsåtgärd, vilket i praktiken betyder att blockader, maskningsaktioner och även lockouter alltid sätts i relation till strejken som kampform i olika sociala kontexter. I Sverige är det extra tydligt, vilket jag strax återkommer till.

Själva ordet strejk kommer från engelskans strike och dök först upp 1768. Sjömän i Sunderland visade sin sympati med protester i London genom att “stryka segel” (strike sail) så handelsfartygen i Sunderlands hamn inte kunde avsegla. Det handlade alltså inte om att ”slå” mot en arbetsgivare, det är en senare tolkning.

Men hur har det sett ut i Sverige? Det kan redan här vara värt att poängtera att svensk lagstiftning i likhet med ILO aldrig definierat begreppet ”stridsåtgärd”, det är syftet som avgör om en aktion är tillåten eller ej. I och med 1864 års näringsfrihetsförordning liberaliserades de arbetsrättsliga föreskrifterna till förmån för en vidsträckt avtalsfrihet mellan parterna. De lagliga hinder för strejker som funnits försvann nästan helt. Strejkrätt var dock inget som uttryckligen diskuterades när näringsfriheten gick igenom. Eftersom det inte fanns någon stark arbetarorganisation vid den tiden, var det hela lite av en ickefråga.

Det fungerar bäst om politikerna håller sig borta.

Vid den så kallade decemberkompromissen 1906 mellan SAF och LO erkändes fackföreningarnas rätt att kollektivt företräda sina medlemmar i utbyte mot att acceptera §23 i SAFs stadgar, som slog fast arbetsgivarens rätt att fritt leda och fördela arbetet samt antaga och avskeda arbetare.

Olika lagförslag efter storstrejken 1909 gav avtalen starkare rättsverkningar, men i gengäld fanns det – till skillnad från i grannlandet Danmark – inget så kallat huvudavtal förrän Saltsjöbadsavtalet 1938. Konflikträtten låg fortfarande i limbo.

Efter nära två decennier av diskussioner och lagförslag introducerades 1928 Kollektivavtalslagen, KAL, som formaliserade fredsplikten. Vi fick en strikt uppdelning i rättstvister och intressekonflikter, och i sista hand fick den nyinstiftade Arbetsdomstolen, AD, avgöra frågor.

Härifrån kommer också idén om att det bara ska finnas ett avtal per avtalsområde, bortsett från för vissa yrkesförbund som exempelvis målare, murare och elektriker. Branschförbunden tog alltmer över inom LO och tjänstemännen var ännu inte med. Sympatiåtgärder skulle också vara tillåtna.

Varför försvann då strejkerna? Det skulle dröja ungefär ett årtionde från införandet av KAL innan strejknivån faktiskt sjönk märkbart. En del hävdar den så kallade saltsjöbadsandan och den ska inte förringas.

Den 20 december 1938 slöts det första svenska huvudavtalet, i folkmun Saltsjöbadsavtalet, mellan SAF och LO under överinseende av den socialdemokratiska regeringen. De viktigaste punkterna i det här sammanhanget var tre:

• SAF slutade utnyttja strejkbrytarorganisationer,
• LO centraliserade strejkvapnet,
• Staten lovade att sluta lägga sig i.

Samtidigt är det vanskligt att förklara allt med interna svenska händelser. Liknande trender fanns över hela västvärlden. Runt 1960 förklarade till och med tunga arbetslivsforskare strejken som kampform död, man ansåg att den hade spelat ut sin roll i efterkrigstidens komplexa samhälle och att den på sikt skulle tyna bort.

Men i slutet av 1960- och början av 1970-talet formligen exploderade arbetsmarknaderna i en rad länder i strejkvågor. De mest kända exemplen är Majrevolten i Frankrike 1968 och den heta hösten i Italien 1969, men även i Sverige kom vågor av vilda strejker med gruvstrejken i de norrbottniska malmfälten 1969-70 som startpunkt.

De vilda strejkerna var en starkt bidragande orsak till 1970-talets nya lagar på svensk arbetsmarknad. Medbestämmandelagen, MBL, från 1976 ändrade delvis formerna för avtal och strejkrätt, men inte så mycket som många förväntat sig. Den radikala delen av arbetarrörelsen hade hoppats på en tydligare inskränkning av arbetsgivarens ledningsrätt, medan näringsliv och borgerliga politiker hade hoppats på ännu hårdare tag mot vilda strejker.

Om den historiska genomgången visar något är det att lagstiftning spelar ytterst liten roll för strejkutveckling.

1976 innebar också en ny politik från SAF:s sida under Curt Nicolin och den borgerliga regering som tillträdde samma år komplicerade bilden ytterligare. De vilda strejkerna försvann inte trots den nya och på papperet hårdare lagstiftningen, utan sköt tvärtom åter i höjden runt decennieskiftet.

1990-talet blev däremot en vågbrytare. Kraftig lågkonjunktur med hög arbetslöshet, global nyliberal hegemoni, fackliga medlemstapp, strukturomvandling och de så kallade Rehnberg-avtalen var hämmande.

Men det är ändå inte hela bilden. Även om de vilda strejkerna försvann, ökade samtidigt militansen på andra håll från mitten av decenniet. Strejkerna flyttade från män till kvinnor, från varu- till tjänsteproduktion och från privat till offentlig sektor. Även dessa trender är till stor del internationella. Vad beror det då på?

En viktig men ofta försummad aspekt är olika förutsättningar för produktivitetsökning i olika sektorer. Detta har inte minst poängterats av den amerikanske ekonomen William J Baumol. Det går en ofrånkomlig skiljelinje mellan tillverkning å ena sidan och service (inklusive vård) å den andra. Att personalkostnader stiger mer i vården än i industrin beror inte på bristande konkurrens, utan på att människovårdande verksamhet måste lita mer till mänskligt arbete än produktionen av varor.

Tjänster kan vidare delas upp i progressive och stagnant, vilket inte är värderande ord utan handlar om förutsättningarna för produktivitetsutveckling, som skillnaden på IT och hemvård.

Baumols slutsats är att om lönerna i vård-skola-omsorg ska hänga med industrins löneutveckling, måste ständigt pengar överföras från de rationaliseringsbara branscherna. Eftersom detta inte sker är det inte underligt att missnöje och strejker byter sektor.

Nyliberala ekonomer har tvärtom drivit att all offentlig verksamhet ska rationaliseras genom konkurrensutsättning och skapandet av marknader. Vi fick därför olika ”lean–koncept” och New Public Management (NPM). Offentligägd verksamhet utsätts för konkurrens på samma sätt som privat och det så kallade ”märket” i svensk lönebildning, som säger att den konkurrensutsatta exportindustrin ska vara lönenormerande på svensk arbetsmarknad, ökar skillnaderna i praktiken.

Om man inte får vara delaktig i frågor som rör en, accepterar man då svaren?

Om man utsätts för ständiga rationaliseringar och därmed ökad arbetsbörda, samtidigt som man lönemässigt halkar efter, finns bara Albert O Hirschmans tre välkända alternativ kvar: exit (sorti), voice (protest) eller loyalty (lojalitet).

Lojalitet kan fungera som strejkdämpare inom exportindustrin. Tack vare märket finns ett förtroende för att tillfälliga lönedipp bara är just tillfälliga. IF Metall har till och med accepterat inkomstsänkningar i lojalitet med modellen. I offentlig sektor är tvärtom märket ett hot mot löneutjämning, grupper som redan ser sig som underbetalda har inte mycket att hämta. Ser vi till Hamnarbetarförbundets medlemmar finns ingen större anledning till lojalitet med en modell de inte är delaktiga i.

Här finns också en konflikt mellan effektivitet och demokrati. Fackföreningsrörelsen har onekligen vunnit förhandlingskraft genom sammanslagningar av små förbund till större. Samtidigt har medlemsdemokratin urholkats. Detta uppmärksammades redan på 1970-talet då Hamnarbetarförbundet uppstod.

Om hamnarbetarna själva valt vilka de helst vill representeras av – ska de då inte få göra det, även om det inte skulle visa sig mest effektivt?

Sorti, exit, har ökat kraftigt under de senaste åren. I och med att underbetalda yrken blivit bristyrken öppnas möjligheter att hoppa vidare till andra kommuner för lärare och andra landsting för sjuksköterskor – eller till och med till andra länder, som den omfattande sjuksköterskeflytten till Norge. En förutsättning är att konjunkturerna är goda för att undvika så kallad inlåsning, men med en åldrande befolkning verkar åtminstone vård- och omsorgspersonal kunna lita till sortin som vapen under överskådlig tid.

Man inte kan lagstifta bort missnöje.

Protest, voice – det vill säga strejk – är det klassiska uttrycket för missnöje på arbetsmarknaden och det är här Ylva Johansson med likasinnade satt in all kraft. Men om den historiska genomgången visar något är det väl att lagstiftning spelar ytterst liten roll för strejkutveckling. Strejkvågor kommer och går, och har så gjort genom historien. Näringsfrihetsförordningen ledde inte till strejkvågor trots att de definitivt avkriminaliserades, inte heller ökade de efter decemberkompromissen trots fackets ökade styrka. KAL stoppade inte strejkerna trots att de blev juridiskt mer kringskurna och inte heller försvann de vilda strejkerna när MBL kom.

Det finns ingen anledning att tro att en ny lagstiftning skulle påverka mer idag. Den enkla anledningen är man inte kan lagstifta bort missnöje. Finns besvikelsen kvar tar den sig andra uttryck, som sorti eller motstånd i stället för lojalitet.

Om ny lagstiftning däremot öppnar upp för gula fackföreningar och avtalsshopping, som en del experter varnat för, kan priset bli högt.

***

Följ Arena Essä på Facebook