juridik Regeringens utredare vill göra det brottsligt att delta i en rasistisk organisations verksamhet. Men den eventuella vinsten med förslaget motsvarar inte uppoffringen av en värderingsfri föreningsfrihet, skriver Ingemar Folke.
Sverige ratificerade konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering 1971. Enligt konventionen ska anslutna stater:
med vederbörligt beaktande av de principer som omfattas av den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna – olagligförklara och förbjuda organisationer samt organiserad propaganda och all annan propaganda som främjar och uppmanar till rasdiskriminering, samt förklara deltagande i sådana organisationer eller i sådan verksamhet som brottslig gärning som är straffbar enligt lag.
I stället för att införa sådant förbud ändrade Sverige bestämmelsen om hets mot folkgrupp. Sverige har därefter vid flera tillfällen mottagit påpekanden från den internationella kommittén mot rasdiskriminering om bristen på organisationsförbud i svensk rätt. Sverige har hittills varje gång svarat att man anser sig följa konventionen. Särskilt bestämmelserna om hets mot folkgrupp och olaga diskriminering i brottsbalken (BrB), har Sverige hävdat, gör det i praktiken omöjligt för en rasistisk organisation att verka lagligt i landet. Sverige anser också att konventionen inte ålägger staterna en ovillkorlig plikt att införa organisationsförbud.
Frågan om Sverige ändå borde införa ett sådant organisationsförbud har utretts vid något halvdussin tillfällen. Vid ett tillfälle har lagrådet uttalat att det finns goda skäl för tolkningen att Sverige som ansluten till konventionen måste införa organisationsförbud. Men varje gång har skälen mot förbud ansetts väga tyngre än skälen för ett förbud.
I samband med grundlagsreformen på 1970-talet infördes i regeringsformen (RF) ett särskilt kapitel om de grundläggande fri- och rättigheterna, 2 kapitlet. Där skyddas föreningsfriheten. För de olika friheterna anges i kapitlet under vilka förutsättningar och för vilka ändamål de får begränsas. När det gäller föreningsfriheten så får den, enligt en särskild bestämmelse, begränsas bara i två fall. Det ena fallet rör sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur. Det andra fallet är om en organisations verksamhet innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande (2 kap. 24 § andra stycket).
Denna möjlighet att begränsa föreningsfriheten har tagits i anspråk bara när det gäller militära organisationer. Olovlig kårverksamhet (BrB 18:4) är således brottslig. Möjligheten att begränsa föreningsfriheten för rasistiska organisationer infördes 1976 just med tanke på bestämmelserna i rasdiskrimineringskonventionen. Men hittills har möjligheten inte blivit utnyttjad genom lagstiftning.
Det ska således vara fråga om rätt så kvalificerade former av deltagande eller stöd för att den föreslagna bestämmelsen ska bli tillämplig.
2019 tillsatte regeringen en parlamentarisk kommitté med uppdrag att överväga om det borde införas
ett särskilt straffansvar för deltagande i en rasistisk organisation och hur ett sådant skulle kunna utformas
samt även
överväga om det bör införas ett förbud mot rasistiska organisationer.
I direktiven ansluter sig regeringen till tidigare bedömningar att svensk rätt egentligen uppfyller de krav som konventionen ställer. Men regeringen anser att
ett organisationsförbud skulle innebära att Sverige tillmötesgår dessa rekommendationer /från kommittén mot rasdiskriminering/. Det kan vara av värde bl.a. med tanke på Sveriges trovärdighet i internationella sammanhang.
Kommittén under justitierådet Dag Mattssons ordförandeskap lämnade sitt betänkande (SOU 2021:27) i maj 2021.
Kommittén kommer fram till att ett direkt organisationsförbud mot rasistiska organisationer, alltså en upplösningslagstiftning, inte bör införas. Den skulle inte fylla sitt syfte men däremot ge upphov till oönskade effekter för tredje man.
I stället föreslår kommittén en straffrättslig bestämmelse som gör det brottsligt att delta i en rasistisk organisations verksamhet. Kommittén vill i BrB 16:7 införa en paragraf av följande lydelse:
Den som deltar i en rasistisk organisations verksamhet på ett sätt som är ägnat att främja, stärka eller understödja organisationen döms för organiserad rasism till fängelse i högst två år. Detsamma gäller den som bildar vad som ska vara en sådan organisation.
Den som, i annat fall än som sägs i första stycket, för organisationen tar befattning med vapen eller ammunition eller till organisationen lämnar ekonomiskt bidrag, upplåter lokal eller mark eller lämnar annat liknande stöd döms, om gärningen är ägnad att främja, stärka eller understödja organisationen, för stöd åt organiserad rasism till fängelse i högst två år.
Med en rasistisk organisation avses i denna paragraf en sammanslutning av personer som genom brottslighet förföljer en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller ras.
Det viktigaste för förståelsen av förslaget återfinns i det tredje stycket. Kommittén tolkar RF 2:24 så, att grundlagen gör det möjligt att begränsa föreningsfriheten för rasistiska organisationer bara i de fall då organisationens huvudsakliga verksamhet går ut på att genom brottsliga gärningar förfölja en folkgrupp. Att förbjuda en organisation som – utan att bedriva brottslig verksamhet – manifesterar rasistiska åsikter är inte förenligt med RF 2:24.
Enligt kommittén kan den brottsliga verksamhet som organisationen bedriver och som gör den föreslagna bestämmelsen tillämplig innefatta flera olika slag av brott. Det kan vara fråga om
systematiska brott mot den personliga integriteten – t.ex. misshandel eller olaga hot – eller mot annans egendom – t.ex. skadegörelse – med rasistiska motiv eller systematiskt utövad hets mot folkgrupp. (s. 279)
Att enbart vara medlem i en sådan organisation räcker, enligt kommittén, inte för straffbarhet enligt förslaget. Den som bara är närvarande vid en sammankomst med organisationen kan inte heller straffas. Det ska krävas att deltagandet i verksamheten är ”ägnat att främja, stärka eller understödja” organisationen. Samma krav måste ställas för att någon ska kunna straffas för ”stöd åt organiserad rasism” enligt det andra stycket.
Kommitténs lovvärda ambition att begränsa straffbarheten till de fall som kommittén anser straffvärda är emellertid inte oproblematisk. Kommittén skriver:
Av kravet på att deltagandet i verksamheten ska ha varit ägnat att främja, stärka eller understödja den rasistiska organisationen följer, som framgår, att allt aktivt deltagande i en organisation inte omfattas av det straffbara området. Vid bedömningen av om deltagandet är ägnat att främja, stärka eller understödja organisationen ska inte bara den isolerade handlingen beaktas utan även det sammanhang i vilken den utförts. Även om graden av aktivitet är låg i de fall där någon t.ex. uttrycker sin tillhörighet genom att bära organisationens symbol, går med i en av organisationen anordnad demonstration eller bidrar till mötesverksamheten, kan en sådan gärning beroende på sammanhanget ändå anses bidra till att främja, stärka eller understödja organisationen. En nyanserad bedömning ska dock göras i det enskilda fallet där samtliga omständigheter beaktas.
Problemet med förslaget är att kommittén, som vill att det ska krävas något slags verksam handling för att straffbarhet ska komma ifråga, ändå nödgas överlämna till domstolarna att bedöma ”sammanhanget”. Det går inte att komma ifrån att gränserna för den tänkta straffbarheten på det här sättet blir mindre tydliga.
I ytterligare två föreslagna paragrafer finns bestämmelser om grova fall av organiserad rasism med högre straffskala samt om straffrihet vid ringa fall. Kommittén föreslår att de nya brotten ska vara straffbara redan på försöksstadiet.
Som man ser, medför kommitténs tolkning av RF 2:24 att dess förslag får ett ganska begränsat tillämpningsområde. De organisationsmedlemmar som begår de brott som organisationen är till för att utföra straffas ju för de brott som de själva har gjort. Detsamma gäller de personer som har anstiftat eller varit medhjälpare åt gärningsmännen.
Kommitténs förslag är avsett att träffa personer i organisationen, vilka varken är gärningsmän eller medverkande till de utförda brotten, men som har deltagit i organisationens verksamhet ”på ett sätt som är ägnat att främja, stärka eller understödja organisationen” eller som har lämnat någon av de i andra stycket av BrB 16:7 angivna formerna av stöd till organisationen. Också på dessa stödhandlingar ställs kravet att de måste vara ägnade att främja, stärka eller understödja organisationen. Det ska således vara fråga om rätt så kvalificerade former av deltagande eller stöd för att den föreslagna bestämmelsen ska bli tillämplig.
Andra grundlagsbestämmelser medför ytterligare begränsningar. Det är reglerna om ensamansvar i tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Kommittén noterar (s. 283) att den som skriver i organisationens tidskrift eller på dess webbsida och därigenom på ett kvalificerat sätt stödjer organisationen ändå inte kan straffas, om tidskriften eller webbsidan är grundlagsskyddad.
Dock anför kommittén som exempel på ett deltagande, som skulle kunna vara straffbart enligt förslaget, att en person delar ut flygblad (s. 281). Flygbladsutdelaren – eller för den delen tidskriftsförsäljaren – ska emellertid gå fri, om alstret som han eller hon distribuerar är tryckt eller enligt den s.k. stencilregeln omfattas av TF:s skydd. Spridningsrätten skyddas nämligen av TF 6:1. Något förslag att begränsa den återfinns inte i kommitténs betänkande.
Kommitténs uppdrag omfattade också att göra en kartläggning av de rasistiska organisationerna och deras verksamhet. Kommittén koncentrerar uppmärksamheten helt till s.k. våldsbejakande extremistiska miljöer. Man gör ingen egen undersökning utan utgår i huvudsak från rapporter som sammanställts av Brå och Säkerhetspolisen. Särskilt viktig för kommittén är det som kallas vitmakt-miljön.
Säkerhetspolisen har i en rapport från 2020 redovisat en undersökning som omfattade 507 personer i vitmakt-miljön, vilka man har följt under ett par år. De allra flesta är yngre män. Huvuddelen av dem är födda i Sverige. 190 personer förekommer i belastningsregistret, d v s har dömts för brott. 94 olika brottsrubriceringar har noterats. De vanligaste rubriceringarna är i fallande ordning brott mot knivlagen, misshandel, ringa narkotikabrott, skadegörelse, narkotikabrott, hets mot folkgrupp, olaga hot, stöld och vapenbrott.
Kommittén uppmärksammar att verksamheten inom vitmakt-miljön går i cykler, än går den upp, än går den ner. Någon statistik som visar på en tydlig ökning av jämförbara faktorer, såsom deltagande personer eller begångna brott finns knappast.
När det gäller anmälda hatbrott finns statistik, som visar en ökning från 2016 till 2018. I vad mån ökningen motsvarar en verklig sådan eller är resultatet av myndigheters och andras intervention är dock osäkert.
Under 1930-talet då frågan om organisationsförbud utreddes för första gången, avvisade regeringen tanken på förbud.
Efter denna kartläggning kommer kommittén fram till att den organiserade rasistiska förföljelsebrottsligheten har nått en sådan omfattning att det är befogat och ändamålsenligt att ingripa med lagstiftning. Den rika flora av argument mot organisationsförbud som ansamlats i utredningsbetänkanden, remissvar och propositioner ända sedan 1930-talet går kommittén igenom, argument för argument. Dess bemötande av argumenten är enligt min mening inte övertygande. Några exempel:
Havererade rättsprocesser kan dra ett löjets skimmer över lagstiftningen och rättsväsendet.
Kommittén: De bevisproblem som kan förutses är inte mer omfattande än att lagstiftningen har förutsättningar att bli effektiv i den meningen att den kommer att tillämpas och leda till bifallande eller ogillande avgöranden.
Ett förbud skulle leda till att verksamhet som idag kommuniceras öppet blir dold och svårare för Säkerhetspolisen att följa.
Kommittén: En organisation som tvingas under jorden blir i någon mån tystad.
Ett förbudsförfarande skapar uppmärksamhet för organisationen och gör den mer attraktiv.
Kommittén: Det är mera troligt att ett förbud leder till eftertanke hos personer, som annars hade tänkt bli medlemmar.
Kommittén kan i sin plädering för förslaget inte ens avhålla sig från det torftigaste av alla argument, nämligen det s.k. signalvärdet i ett förbud:
Det har ett värde i sig, inte minst genom det budskap det sänder till enskilda som utsätts eller riskerar att utsättas för rasism. Ett förbud är en viktig markering om vilka värderingar och normer som bör gälla i samhället.
Direktiven innehåller ju, som jag berörde inledningsvis, ett liknande skäl för förbud.
Under 1930-talet då frågan om organisationsförbud utreddes för första gången, avvisade regeringen tanken på förbud. Inflytandet från potentiellt samhällsfarliga krafter, då gällde det nationalsocialister, fascister, kommunister och syndikalister, skulle i stället motverkas genom andra insatser, ansåg regeringen. På den tiden rörde det sig om strömningar som var betydligt starkare och farligare än något tusental anhängare av Nordiska Motståndsrörelsen (NMR), som nu finns.
Kommitténs förslag stöds av ledamöterna från S, Mp, C, M och KD. Ledamöterna från SD, V och L motsätter sig kommitténs förslag. I reservationer nämns att experterna som biträtt kommittén är skeptiska till förslaget.
I särskilda yttranden, dels av S och Mp, dels av C, uttalas stöd för att också förbjuda rasistiska organisationer, d v s upplösningslagstiftning.
I ett särskilt yttrande från M och KD argumenterar ledamöterna för att genom grundlagsändring göra det möjligt att begränsa föreningsfriheten också för våldsbejakande extremism ”oavsett ideologiska motiv”. Även SD uttalar stöd för detta. Dessutom vill M och KD även göra det möjligt att kriminalisera deltagande i kriminella gäng.
Vad blir då slutomdömet om kommitténs betänkande? Ambitionen att freda åsiktsfriheten och andra friheter är givetvis hedervärd. Kommittén har varit mycket grundlig i det hänseendet.
Men förslaget har en så begränsad tillämpning att det knappast kan förväntas göra någon större skillnad vare sig för de organiserade brottsaktiva rasisterna, deras uppbackare eller för de personer som utsätts för dem. I vart fall motsvarar inte den eventuella vinsten med förslaget uppoffringen av en värderingsfri föreningsfrihet. Återstår att se om lagstiftaren nu kommer att bryta en mycket långvarig trend att inte införa organisationsförbud.
***
Följ Dagens Arena på Facebook och Twitter, och prenumerera på vårt nyhetsbrev för att ta del av granskande journalistik, nyheter, opinion och fördjupning.
