arbetsmarknad När jämställda löner hotar att bli verklighet finns det ett antal strategier som tillämpas. Lena Svenaeus berättar om motståndet och varför hon hoppade av som expert i regeringens kommission för jämställda inkomster.
Den 24 februari samlas kvinnoorganisationer och fackförbund till den årliga demonstrationen mot ojämställda löner. Mottot för kampanjen lyder “Lön hela dagen”. En jämförelse av kvinnors och mäns löner utifrån Medlingsinstitutets statistik visar i år, att kvinnor jobbar gratis efter kl 16:13 medan män får betalt för hela arbetsdagen, från kl 8 till kl 17. Exempel på organisationernas krav är att strukturella löneskillnader ska synliggöras och åtgärdas och att ökad tillsyn och skärpta sanktioner ska kopplas till kravet på lönekartläggning.
När kampanjen startade för åtta år sedan stod klockan på 15:51. Med den förändringstakten tar det två decennier att nå målet, lön hela dagen. Talar vi inkomster istället för löner så får vi vänta i 100 år. Jag tänker med frustration på att mitt yngsta barnbarnsbarn hinner fylla 101 år innan målet är nått. Kvinnors livsinkomster är idag ungefär tre fjärdedelar av mäns. När man lägger ihop alla inkomster skiljer det omkring sex miljoner kronor till kvinnors nackdel. Det är Kommissionen för jämställda livsinkomster som har räknat fram siffrorna över inkomstgapet.
”Hundra år kvar till jämställda livsinkomster. Knappt något har förändrats på 25 år”. Det var alltså det dystra budskapet när kommissionen den 7 februari i år presenterade resultatet av sin utredning och lämnade över sitt betänkande (SOU 2022:4) till jämställdhetsministern.
Kommissionen säger sig vara väl medveten om att det centrala problemet är att kvinnor fortfarande har lägre arbetsinkomster än män och att detta skapar ringar på vattnet. Även en liten löneskillnad får över tid stora konsekvenser, inte minst för pensionerna. Varför lämnar då kommissionen inga förslag som påverkar lönegapet?
De som hoppats på adekvata och effektiva förslag har anledning att känna sig såväl svikna som besvikna. Är det någon mer än jag som tröttnat på snömosharangen att det handlar om “ett långsiktigt och systematiskt arbete för att få en hållbar förändring”? Den etiketten legitimerar en tidtabell som är fullständigt oacceptabel!
Nu är det inte så att det saknas förslag i kommissionens utredning. Men dessvärre handlar de 14 förslag som läggs fram endast om att ett stort antal myndigheter bör få i uppdrag att visa förbättringar i fråga om jämställdhetsbudgetering, jämställdhetsintegrering och jämställdhetsanalyser. Ett exempel är förslaget att uppdrag ska ges till “lämplig myndighet” att vart fjärde år göra jämställdhetsanalyser över inkomster som påverkar individers livsinkomster. Allt detta är säkert gott i ett hundraårsperspektiv men det höjer inga löner!
Direktiven till kommissionen (Dir. 2020:22) var brett formulerade. Regeringen ville se “en palett av insatser” och det talas om alternativa metoder och möjliga åtgärder. Vissa länders modeller skulle studeras för att undersöka om de kunde omplanteras i svensk miljö.
En central uppgift i direktiven var således att finna lösningar för att komma åt könsbundna löneskillnader. Mot den bakgrunden erinrades i direktiven om EU-kommissionens rekommendation 2014 att införa lönetransparens och om EU-parlamentets deklaration 2017 som handlar om att olika former för offentlig egenrapportering bör införas för att öka lönetransparensen. Direktivens enda tydliga begränsning av kommissionens uppdrag var att den svenska arbetsmarknadsmodellen och arbetsmarknadens parters ansvar för lönebildningen måste respekteras.
Att lagstifta om att arbetsgivare ska informera och lämna uppgifter om sin lönesättning raserar inte den svenska modellen.
Det är arbetsmarknadens parter som förhandlar om löner. Men regering och riksdag har rättsliga verktyg till sitt förfogande som kan användas för att styra utvecklingen åt rätt håll. Den idag förhärskande modellen med individuell lönesättning innebär att löner i huvudsak bestäms i dialog mellan chef och medarbetare. Det säger sig självt att transparenta löner ökar möjligheterna för arbetssökande och arbetstagare att förhindra osaklig och könsdiskriminerande lönesättning när de förhandlar om sin lön. Att lagstifta om att arbetsgivare ska informera och lämna uppgifter om sin lönesättning raserar inte den svenska modellen.
Som expert i kommissionen, till dess att jag begärde mitt entledigande i september 2021, minns jag den entusiasm som präglade arbetet under kommissionens första år. Det fanns en stark ambition att komma längre än tidigare utredningar hade gjort, senast Delegationen för jämställdhet i arbetslivet (JA-delegationen) som 2015 hade lämnat betänkandet Hela lönen, hela tiden – utmaningar för ett jämställt arbetsliv.
Enligt direktiven till kommissionen skulle Storbritannien, Tyskland och Island studeras för att undersöka om dessa länders modeller för jämställda löner kunde anpassas för att tillämpas i Sverige. Kommissionen beslöt att också studera likalönelagarna i Kanada, eftersom de svenska reglerna om lönekartläggning är utformade efter kanadensisk förebild (Ontario Pay Equity Act) och Kanada sedan länge betraktas som ett föregångsland i fråga om likalönelagstiftning och metoder för att åtgärda strukturella löneskillnader. Syftet var förstås att dessa studier skulle leda till konkreta förslag.
De rapporter som kommissionen lät forskare ta fram om Storbritannien, Tyskland och Kanada innehåller detaljerade förslag till partsgemensamt arbete för att uppnå jämställda löner, regler om lönetransparens och regler om hur lönejämförelser kan göras för att identifiera likvärdigt arbete i syfte att komma åt strukturell lönediskriminering. Vidare finns förslag på lönejämförelser utifrån fler diskrimineringsgrunder än kön såsom etnisk bakgrund och funktionsnedsättning.
Förslag finns också på hur den myndighet som har tillsyn över likalönefrågor bör organiseras och arbeta för att vara effektiv. Efter en remissomgång våren 2021 till ett antal organisationer på arbetsmarknaden var det dags att arbeta vidare med de framtagna förslagen. Då lades locket på som det så vackert heter.
De meddelade att departementet inte ville se några lagförslag.
I locket höll de två departementstjänstemän som ingick i kommissionens expertgrupp. De meddelade att departementet inte ville se några lagförslag. Vidare borde kommissionen förstå, att när det gällde lönetransparens, rätt till ökad insyn i lönesättning, lönerapportering eller annat som kunde omfattas av ett förväntat EU-direktiv om lönetransparens var det olämpligt att kommissionen befattade sig med dessa frågor.
Att det skulle komma ett EU-direktiv var känt när direktiven skrevs och det var svårt att tolka direktiven på annat sätt än att lönetransparensfrågorna ingick i kommissionens uppdrag. Det skäl som angavs för avlövningen av kommissionens uppdrag på denna punkt var, att det kunde medföra dubbelarbete på departementet, om tjänstemännen måste remissbehandla förslag från kommissionen innan EU-direktivet var klart. Kommissionen fick också en reprimand för att man tagit fram en rapport om likalöneregleringen i Kanada. Det ledde till att redovisningen av kanadensisk lagstiftning inte togs med i betänkandet.
Byråkraternas styrning ledde också till att annat försvann från dagordningen. Dit hörde en förbättring av lönekartläggningsreglerna i diskrimineringslagens tredje kapitel. Det finns oklarheter i regelutformningen som förhindrar att reglerna får avsedd effekt. Det gäller till exempel vilka löneskillnader som ska godkännas som sakliga när två arbeten bedöms vara lika eller likvärdiga. Dessutom behöver reglerna för lönekartläggning tydligare anpassas till att individuell lönesättning numera är den dominerande formen på svensk arbetsmarknad.
Att Diskrimineringsombudsmannens tillsyn fungerar är som alla förstår en förutsättning för att lagens påbud om lönekartläggning ska respekteras. Tillsynen fungerar inte och har inte fungerat på många år. Här fanns alltså ett allvarligt problem som var av intresse för kommissionen att bearbeta.
Argumentet för att lämna dessa problem därhän var att förslag från kommissionen kunde vara störande för andra utredningar. Här bör nämnas att Utredningen om vissa frågor i diskrimineringslagen visserligen utredde behovet av bättre tillsyn och sanktioner (se delbetänkandet SOU 2020:79) men inte tog ställning till lönekartläggningsreglernas utformning eller granskade konsekvenser för könslönegapet när reglerna inte respekterades.
Att inte hörsamma byråkraternas önskemål kan utöver en otrevlig konflikt leda till att utredningsresultatet inte anses värt att skickas på remiss.
Kommittédirektiv kan behöva ändras eller kompletteras. Det ska i så fall ske genom regeringsbeslut. Att det sker genom en auktoritativ ”information” om hur departementet förväntar sig att direktiven ska (om)tolkas och utredningsarbetet bedrivas är enligt min mening oacceptabelt, i vart fall om man vill ha ett professionellt utredningsresultat. MEN – att inte hörsamma byråkraternas önskemål kan utöver en otrevlig konflikt leda till att utredningsresultatet inte anses värt att skickas på remiss.
Det finns ett antal motståndsstrategier som tillämpas när ett konkret hot om att jämställda löner kan bli verklighet dyker upp vid horisonten. Att tillsätta utredningar som ska sammanställa statistik, redogöra för andras utredningar, analysera, problematisera och resonera är exempel på en ofta tillämpad strategi för att skyla över att väldigt lite har gjorts och för att skjuta det obehagliga problemet framåt i tiden.
De förslag som lämnas efter några års utredande brukar vara ”ofarliga”, antingen genom att de inte går att praktiskt genomföra eller därför att de visserligen kan ha positiv effekt på jämställdhetsarbetet i stort men inte påverkar löneskillnader mellan kvinnor och män inom rimlig tid.
Själva tillsättandet av en utredning kan vara ett exempel på en sådan motståndsstrategi. Ändå vill jag tro att de politiker som stod bakom idén om en kommission ville se något mer än förslag på jämställdhetsbudgetering, jämställdhetsintegrering och jämställdhetsanalyser.
Beslutet att tillsätta en utredning för jämställda livsinkomster presenterades i december 2017 av arbetsmarknadsminister Ylva Johansson och kultur- och demokratiminister Alice Bah Kuhnke som hänvisade till att ”höstens metoo-vrål” satt fokus på kvinnors situation i arbetslivet. Det finns ingen anledning att betvivla Ylva Johanssons och Alice Bah Kuhnkes målsättning att få till stånd en kraftfull förändring.
Men som så ofta sker, särskilt när det gäller löner och diskrimineringslagstiftning, blev det inte politikerna utan byråkraterna som avgjorde vilka förslag som fick lämnas och vilka som måste gömmas undan i byrålådan.
Sociologen Max Weber (1864 – 1920), vars teorier fortfarande spelar stor roll i sociologisk forskning och debatt, pekade tidigt på byråkratiseringens och byråkraternas roll i maktutövning av olika slag. Weber påtalade också de negativa effekter som detta kan få för samhällsutvecklingen. Enkelt uttryckt: politiker tror att de beslutar men i själva verket är de i händerna på byråkrater som förklarar för de ”okunniga” politikerna att så kan man inte skriva eller göra på grund av EU-rätten, arbetsrätten eller något annat som tillfälligt får göra tjänst som bromskloss. Motiven kan vara olika, alltifrån lättja till oheliga allianser med intressen som går på tvärs mot kraven på att avskaffa kvinnolönerna.
Jag ville inte vara kvar i en utredning som inte kunde komma till skott
Efter att förgäves, både muntligt och skriftligt, ha argumenterat för att kommittédirektiv inte får ändras utan ett nytt regeringsbeslut och i samband med detta pekat på behovet av att gå vidare med förslagen i länderrapporterna, valde jag till slut att begära mitt entledigande.
Jag ville inte vara kvar i en utredning som inte kunde komma till skott med några förslag som kunde medföra förändring för alla dem som får lägre lön än deras arbete är värt, därför att arbetet historiskt varit stämplat som kvinnligt. Det betyder inte att jag anser att kommissionens förslag i andra delar än det som rör lönegapet, saknar värde.
Betänkandet innehåller dessutom en probleminventering som förhoppningsvis kan inspirera nästa statliga utredning att gå från ord till handling. I betänkandet finns även ett värdefullt särskilt yttrande av experterna Anita Nyberg, Clara Berglund och Irene Opira. Det innehåller en uppräkning av förhållanden som måste bli föremål för ingrepp och förändringar om inkomstgapet mellan kvinnor och män ska minska.
Nu har vi en ny jämställdhetsminister, Eva Nordmark. Jag undrar om hon möjligen har samma kraft som en gång Margareta Winberg?
Som jämställdhetsminister såg Winberg till att det infördes bestämmelser om analys och kartläggning av löneskillnader, inspirerade av Kanada. Så länge reglerna övervakades av JämO (myndigheten fanns under åren 1980 – 2008) ledde de till att många kvinnor fick sina löner uppjusterade. Ministern tog helt enkelt kommandot över byråkraterna.
***
Vill du kommentera texten? Följ Dagens Arena på Facebook
Följ Dagens Arena på Facebook och Twitter, och prenumerera på vårt nyhetsbrev för att ta del av granskande journalistik, nyheter, opinion och fördjupning.
