Bostadspolitik Den som vill debattera förändring av hyressystemet måste göra det utifrån ett troligt scenario. Och då blir det svårt att se hur marknadshyror skulle gynna merparten av existerande och potentiella hyresgäster, skriver Per Lindberg.
När regeringen i Januariavtalet bestämde att utreda marknadshyror i nyproduktion bröts ett gammalt tabu inom svensk politik. Det fick förespråkarna för marknadshyror att vädra morgonluft. En som har vuxit fram som supporterledare för den gruppen är Fredrik Kopsch, lektor i fastigsvetenskap vid Lunds universitet. Hans bok En hyresmarknad i kris, har sedan den gavs ut som SNS-rapport i höstas, kommit att bli fokus för debatten för och emot marknadshyror. Boken har bland annat kritiserats av 87 bostadsforskare på DN debatt, under ledning av Jonathan Metzger som är professor i urbana och regionala studier vid KTH.
Den mustiga debatten mellan Fredrik Kopsch och Jonathan Metzger som därefter har förts här på Dagens Arena har varit intressant att följa. Att den handlar för och emot marknadshyror är ganska uppenbart, men en mer precis beskrivning kan vara svår att ge. En förklaring till det, skulle jag hävda, är att det är diffust dels vad Fredrik Kopsch egentligen tycker är dåligt med dagens hyressystem samt vilken alternativ modell han egentligen förespråkar. Framförallt är det oklart vad de empiriska resultat han presenterar i sin bok egentligen visar. När man börjar gräva i hans argument märker man snart att det finns ett stort glapp mellan vad Kopsch resultat egentligen visar och hur han och andra tolkar dem.
Vilken position argumenterar Fredrik Kopsch för?
Fredrik Kopsch tycker vi ska införa marknadshyror i Sverige, den poängen är svår att missa. För att ha en fruktbar diskussion om ett sådant införande kan uppfylla de bostadspolitiska målen bättre än dagens system krävs dock att vi mer exakt vet vilken av följande tre positioner som vi egentligen talar om:
1) Det scenario Fredrik Kopsch själv förespråkar
2) De mest troliga scenarierna
3) Alla möjliga scenarier
Kopsch skulle nog hävda att han bara försvarar 1), och han kanske inte bör anklagas för att försvara 3), men man kan ändå på goda grunder hävda att han också försvarar 2). I Fredrik Kopsch idealvärld 1) balanseras marknadshyrorna upp med att fastighetsvärdarnas ökade vinster beskattas och omfördelas till hyresgästerna via bostadsbidrag, marknadshyror införs bara successivt och efter 10 år för existerande kontrakt och det finns god tillgång på socialbostäder till de som inte har möjlighet att få ett boende på marknaden.
Ett troligt scenario där vi inför marknadshyror är dock att vi inte fullt ut kommer att kompensera förlorarna. Bostadsbidragen kanske kommer justeras upp på marginalen, någon form av ökad beskattning på fastighetsägare också kommer till stånd, men att stora delar av de vinster som marknadshyror skulle innebära för fastighetsägarna skulle beskattas och omfördelas i någon till hyresgästerna tycks otroligt. Särskilt eftersom de partier som är för marknadshyror befinner sig på det motsatta politiska spektrat gentemot de som är för högre beskattning och omfördelning.
Kopsch understryker också att han inte är för en total avreglering av hyresmarknaden. I sin replik till Jonathan Metzger på Dagens Arena skriver han till exempel att “ I en internationell jämförelse skulle Sverige, även med mitt förslag, ha en av de mest reglerade hyresmarknaderna”. Men ingen kan förstås ge några sådana garantier. Det finns till och med stor risk att avregleringen blir radikal när den väl kommer. Förändringen på den svenska friskolemarknaden har till exempel gjort att Sverige numera sticker ut som just radikalt. Givet den osäkerheten förespråkar Kopsch ändå marknadshyror, ivrigt dessutom. Mitt eget intryck är att det är det han gör mest. Det är därför rättvist att anklaga honom för att göra just det: att förespråka marknadshyror, punkt, oavsett om hans övriga åtgärdspaket kommer att genomföras eller ej.
Att i det läget invända att man förespråkar marknadshyror och en massa andra bra saker har mindre betydelse. För att ta en liknelse: Om din partner vet att en öl efter jobbet alltid blir minst tre, så kommer hen tolka “jag ska bara ta en öl efter jobbet” som att du egentligen tänker dricka tre öl och komma hem vid midnatt. Den tolkningen är dessutom rättvis, sett till vad som troligtvis kommer hända.
Att ställa Kopsch ideala jag-ska-bara-ta-en-öl-värld mot dagens system, med alla dess fel och brister inklusive ett för lågt byggande, blir dock både orättvist och förvirrande. Om man däremot ställer dagens system mot den mer realistiska det-blev-tre-öl-världen – alltså ett troligt scenario där vi inför marknadshyror – blir jämförelsen mer rättvis och skiljelinjerna tydligare.
Gör man den jämförelsen är det svårt att se hur marknadshyror skulle gynna merparten av existerande och potentiella hyresgäster. Det skulle leda till att hyresgäster med låga och normala inkomster blir mer trångbodda och att fler betalar orimligt stor andel av sin inkomst i hyra. Samtidigt skulle inte bostäderna bli fler, vilket bland annat visas i Bostad 2030:s rapport Att bygga Stockholm, skriven av Lars Fredrik Andersson. Även om fastighetspriserna skulle gå upp om vi införde marknadshyror skulle byggpriserna gå upp i ungefär samma takt, vilket skulle göra att incitamenten att bygga nytt inte ökade. En stor anledningen till det är att kommunerna, som sitter på planmonopolet och ofta är de stora markägarna, kommer ta ut stora delar av de ökade fastighetsvärdena i ökade markpriser.
Vad visar Kopsch empiriska resultat?
Rent empiriskt fokuserar Kopsch i boken och i föreläsningar på tre typer av resultat: Hur tillgången på bostäder och längden på bostadskön i Storstockholm har utvecklats mellan 1990-2016, hur ombildningar av hyresrätter har sett ut under perioder med olika regelverk, samt hur hyresgästernas inkomster förhåller sig till storleken på den “hyressubvention” de åtnjuter tack vara skillnaden mellan faktisk hyra och marknadshyra.
När jag själv läser Kopsch bok och lyssnar på hans föreläsning blir jag, utifrån de resultat han presenterar, mer och mer benägen att tycka att marknadshyror är bra. Rent intuitivt tolkar min hjärna resultaten som argument för marknadshyror. Känslan är dock bedräglig, eftersom jag sen inte lyckas formulera varför man skulle dra de slutsatsen utifrån de empiriska resultat Kopsch presenterar. Hans argument är alltså, utifrån mitt perspektiv, bedrägliga: de är svåra att förklara trots att de verkar intuitivt klara och begripliga när jag hör dem. Huruvida det här säger mer om mig än Kopsch argument låter jag vara osagt, men oavsett vilket får jag svårt att bedöma om resultaten stöder eller inte stöder hans tes. Det visar sig dock vara mycket enklare att resonera kring vad Kopsch resultat inte visar, så låt oss utifrån det perspektivet gå igenom hans tre centrala resultat.
Man kan inte dra slutsatsen att det inte råder bostadsbrist i Stockholm för låg- och normalinkomsttagare
“Det går inte att definiera vad bostadsbrist är” är ett vanligt påstående i den bostadspolitiska debatten, ironiskt nog ofta framfört av personer som tycks vilja förneka att det finns just bostadsbrist. Men, låt oss vara optimistiska och föreslå följande definition: det finns bostadsbrist när inte alla kan få tillgång till ett rimligt boende i en rimlig tid till ett rimligt pris.
För att vara praktisk användbar krävs dock att man även definierar i vilken region som det finns bostadsbrist, vad som menas med “alla”, samt vad som menas med “rimlig”. Alla mer precisa avgränsningar kommer vara godtyckliga, men det torde inte vara mer problematiskt att prata om bostadsbrist på det här sättet än annan brist som är definierat utifrån ett behov, som till exempel brist på förskolepersonal eller medicin.
Givet den här definitionen, låt oss resonera kring hur en bostadsbrist skulle se ut och hur den skulle kunna mätas empiriskt. För det första så är det framförallt personer med normala och låga inkomster som skulle lida av bostadsbrist. De höginkomsttagare som idag inte kan få en väl anpassad hyresrätt i rimlig tid, och som inte har kapital nog att ta sig in på bostadsrättsmarknaden för att köpa en sådan, är troligen få. Givet den hypotesen om hur bostadsbristen borde se ut, vilken typ av empirisk undersökning skulle då potentiellt kunna visa att den fanns?
Kopsch väljer här att lyfta fram en graf som visar utvecklingen av antalet bostäder per person i Storstockholm mellan 1990-2016. Utvecklingen har legat relativt still sedan 1990, även om det saknas 70 000 bostäder för att komma upp i 1990 års nivå.
Det genomsnittliga hushållet bestod 2011 av 2,23 personer, medan det 2018 hade ökat till 2,28 personer, så stockholmarna har alltså i genomsnitt blivit mer trångbodda. Det genomsnittliga antalet bostäder eller storleken på hushållen är dock inte ett jättebra mått på utvecklingen av bostadsbristen i Storstockholm, eftersom det inte ser till fördelningen av bostäderna.
Givet vår hypotes om att det framförallt är normal- och låginkomsttagare som lider av bostadsbrist hade det varit mer informativt att visa utvecklingen av antalet bostäder per person uppdelat på inkomstgrupper. För att göra det krävs att man definierar vilka boendekostnader som är rimliga i förhållande till inkomst och således vilka bostäder som olika grupper rimligen kan efterfråga. Det kan till exempel göras utifrån gränsen för så kallad over burden rent, som i OECD och EU definieras som boendekostnader som överstiger 40 procent av disponibelinkomsten. Man kan också definiera det utifrån hyresvärdars eller bankers inkomstkrav.
Delar man upp bostadsbeståndet utifrån olika upplåtelseformer ser man också att antalet hyresrätter per person har gått ner efter 2011, medan antalet bostadsrätter per person har gått upp, en effekt som troligtvis förklaras av ombildningar. Eftersom hyresrätter bebos av folk med i genomsnitt lägre inkomster är det en indikator på att bostadsbristen för folk med lägre inkomster har förvärrats. En gissning är att de med mindre inkomster har fått tränga ihop sig mer än genomsnittet, och att hyresgäster har fått tränga ihop sig mer än bostadsrättsinnehavare.
Man kan inte dra slutsatsen att problemet med ombildningar bör lösas genom att ta bort incitamenten för ombildning
Om hyrorna ligger under nivån för marknadshyror skapar det incitament att ombilda, det visar Fredrik Kopsch på ett intressant sätt genom att, med ett diagram, jämföra antalet ombildningar med olika politiska regleringar och reformer. Syftet med diagrammet, får man gissa, är att peka ut hyresregleringen som en orsak till att hyresrätter försvinner från marknaden genom ombildningar.
Av diagrammet kan man dock inte dra slutsatsen att det är just incitamenten vi ska göra något åt. Det kan lika gärna tolkas som att det är bristen på just reglering som är problemet. Varje typ av social bostadspolitik kommer att skapa incitament för aktörer att försöka sälja sin “subvention” på marknaden för att på så sätt få ut mellanskillnaden. Det gäller inte bara hyresrätter med kollektivt förhandlade hyror.
Hyresgäster i socialbostäder kommer ha incitament att hyra ut sin lägenhet i andra hand till marknadsvärde, byggbolag som får en markanvisning mot löftet att leverera ett visst antal studentlägenheter har incitament att sälja marken vidare till någon som vill bygga dyra bostadsrätter istället, och så vidare. Den självklara lösningen borde istället, precis som inom andra områden, vara att reglera den andrahandsmarknaden, så att de som åtnjuter subventionen inte kan omvandla samhällets sociala ambition till privata vinster. Många skolbarn skulle nog gladeligen sälja sin grundskoleplats till ett barn utomlands om det inte fanns skolplikt som omöjliggjorde en sådan affär. Få skulle dock få för sig att ersätta skolplikten med att ändra på incitamenten att gå i skolan. Detsamma borde gälla för ombildningar av allmännyttiga bostäder. Att skylla den massiva ombildningsvågen i exempelvis Stockholm under 2000-talet på incitamenten blir därför bakvänt, när det var ett politiskt beslut att tillåta det.
Ett annat problem med Kopsch tolkning av sin graf över ombildningar är att han inte nämner konjunktursvängningarnas inverkan på incitamenten att ombilda. Vid en högkonjunktur där börsen går upp och annan alternativ avkastning på kapital är stor kommer det vara en dålig affär att ha kapital bundet i hyresfastigheter, eftersom hyresnivåerna inte följer konjunkturen. För att helt ta bort incitamenten att ombilda krävs alltså att hyrorna också följer konjunkturen. Förutom de problem som stora hyresfluktuationer innebär för hyresgästen, riskerar det också att blåsa upp fastighetsbubblor, eftersom avkastningen, och därmed värdet på hyresfastigheter kommer att bli ännu mer konjunkturkänsliga. En avreglering som helt tar bort incitamenten att ombilda måste alltså vara långt mer radikal än den Kopsch föreslår.
Man kan inte dra slutsatsen att införandet av marknadshyror sannolikt skulle gynna de grupper som idag har svårt att få en bostad.
Ett resonemang Kopsch ofta återkommer till är att dagens hyressystem innebär en subvention som är kostsam för samhället. Den subventionen kan, menar han, riktas bättre om man vill uppnå fördelningspolitiska effekter eftersom den idag inte går till låginkomsttagare specifikt, utan alla hyresgäster.
Resonemanget kan tolkas som att dagens system med kollektivt förhandlade hyror inte gynnar de med lägst inkomster i relation till ett system med marknadshyror. Det resultat Kopsch väljer att fokusera på i det här sammanhanget är en tabell som visar att de mest subventionerade lägenheterna i Stockholms innerstad bebos av personer som tillhör de övre inkomstsegmenten.
Det är alltså inte alltid så att subventionen alltid träffsäkert går till den med lägre inkomster. Den här ordningen missgynnar dock bara låginkomsttagaren om subventionen hade kunnat fördelas på ett annat sätt. Argumentet för att det är möjligt är att marknadshyror realiserar det latenta värdet av att bo i pengar, pengar som vi kan fördela mer jämlikt och på så sätt gynna de svagare grupperna.
Om vi inför marknadshyror skulle den totala summan som spenderas på hyror i ekonomin gå upp. Beskattar vi fastighetsägarnas ökade vinster med, låt oss säga, 100 procent skulle vi kunna ta de pengarna och fördela tillbaka dem till hyresgästerna efter behov istället för, som idag, i kötid (som är positivt korrelerat med inkomst). I praktiken skulle en sådan omfördelning i många fall ha andra negativa effekter på effektiviteten i ekonomin.
Om fastighetsägarnas vinster skulle fördelas tillbaka som bostadsbidrag skulle det till exempel ge höjda marginaleffekter som skulle minska incitamenten att arbeta. Skulle vi omfördela till låginkomsttagare genom att införa ett system med subventionerade sociala bostäder med inkomstkrav skulle det också leda till nya problem. Förutom att det också skulle skapa marginaleffekter och inlåsningseffekter skulle det utestänga alla med högre inkomster att bo i de här bostäderna. Vi skulle alltså bygga in inkomstsegregering bostadsbeståndet.
Att en regering som har en agenda att införa marknadshyror också skulle vara en regering som inför konfiskerande skatter på kapital är inte särskilt troligt.
Att det är teoretiskt möjligt att subventionen skulle kunna omfördelas så att alla fick det bättre är nödvändigt för att marknadshyror ska innebära en effektivitetsvinst i nationalekonomisk mening. Men även om det potentiellt skulle gå är det mindre intressant för hyresgästerna. De bryr sig mer om vad som är troligt. Att en regering som har en agenda att införa marknadshyror också skulle vara en regering som inför konfiskerande skatter på kapital är inte särskilt troligt.
Marknadshyror skulle alltså höja den totala summan som spenderas på hyrt boende. Men givet ett troligt scenario där den ökningen inte beskattas kan inte staten omfördela subventionerna till de som med störst behov. Idén om att hyresreglering innebär en subvention till alla hushåll som vi istället borde rikta den till de som behöver den mest, fungerar alltså bara i en idealvärld där marknadshyror skapar ett värde som beskattas och sedan omfördelas av staten. I en realistisk värld där fastighetsägarna får behålla stora delar av sina ökade vinster, så är det inte längre meningsfullt att tala om “hyressubventioner” i den meningen, som en resurs som någon – i första hand staten – kan fördela mer eller mindre effektivt.
Det som troligtvis skulle hända är att normal- och låginkomsttagare skulle missgynnas i absoluta termer. Först och främst eftersom hyrorna i alla lägenheter skulle gå upp, så det skulle inte finnas någon chans att flytta till något billigare. Det skulle troligtvis inte frigöras billigare, mer anpassade lägenheter på andra håll heller. När betalningsförmåga styr vem som får lägenheten är det svårt att se varför en barnfamilj med normala eller låga inkomster skulle flytta in i en attraktiv, stor lägenhet som blivit ledig just på grund av att det mindre hushåll som bodde där innan inte hade råd att bo kvar. Särskilt inte, vilket Kopsch visar, om de som bor i de attraktiva lägenheterna idag ofta har högre inkomster än de som bor mindre attraktiva lägenheter.
För att dra ett anekdotiskt exempel: förutom att både jag och Fredrik Kopsch är nationalekonomer, och därför har licens att diskutera den här typen av prisbildningsfrågor, har vi det gemensamt att vi båda bor i hyresrätt och gillar goda viner. Kopsch själv, som bor i en attraktiv hyresrätt med en hyra långt under marknadsvärdet, sa i en debatt med Jonathan Metzger på Timbro att han personligen använder sin “hyressubvention” till att köpa dyrare viner. Min egen vinbudget är nog också bland det första som skulle saneras om jag var tvungen att betala marknadshyra för min relativt billiga lägenhet i Kärrtorp i Stockholm.
Gemensamt för oss bägge är alltså att vi inte skulle flytta till något mindre om hyran höjdes till marknadspris. Vi skulle istället spara in på andra utgifter. Det här visar, om än anektodiskt, att eftersom de som får de största subventionerna också ofta är de som har råd att betala marknadshyror kommer införandet av marknadshyror ha begränsade beteendeförändringar för den gruppen. Att äldre med normala eller låga inkomster bor kvar i sina 10-miljonersvillor trots att barnen har flyttat ut är ett tecken på samma sak. De använder helt enkelt den förmögenhetsökning de fått tack vare stigande fastighetspriser till att bo dyrt.
Hyresregleringen i sig är förstås inte det som tillhandahåller bostäder för låg- och normalinkomsttagare. För det krävs att vi ökar byggandet av bostäder i prissegment de här grupperna kan efterfråga. Däremot, vilket vi ser exempel på i Berlin där staden sålt ut stora delar av kommunala och sociala bostäder, så är hyresreglering ofta det enda som gör att stora grupper av låg- och normalinkomsttagare har råd att bo kvar i staden. I kontrast till Kopsch medicin för problemen på dagens bostadsmarknad bör man därför ställa en lösning som bevarar bruksvärdessystemet och inför en ny bostadspolitik som bygger de runt 800 000 nya bostäder som Boverket menar behövs till 2030 för att bygga bort bostadsbristen. Det vill säga, i linje med Bostad 2030:s förslag. Det skulle vara en bättre lösning än att införa marknadshyror. Kopsch bok presenterar inga nya argument eller resultat som motsäger det.
***
Följ Dagens Arena på Facebook och Twitter, och prenumerera på vårt nyhetsbrev för att ta del av granskande journalistik, nyheter, opinion och fördjupning.
