Minimilöner ökar krav på överstatlig finanspolitik

EU EU:s planer på att införa lagstadgad minimilön möter starkt motstånd i Norden. Ännu är frågan inte löst. Förslaget handlar dock inte bara om att säkra arbetares inkomstnivå utan ökar också kravet på en överstatlig finanspolitik i EU, skriver Thomas Janson, ordförande för ST:s avdelning i Regeringskansliet. 

EU-kommissionens förslag till direktiv om tillräckliga minimilöner i Europeiska unionen (EU) handlar inte bara om att reglera minimilönerna utan också om att övervaka löneutvecklingen i medlemsstaterna, vilket LO, PTK och Svenskt Näringsliv uppmärksammat i en gemensam rapport. Nicolas Schmit, EU-kommissionär för jobb och sociala frågor, har sagt till Europaportalen att ”det enda [vi] vill ha av Sverige är information om löneutvecklingen”.

Att EU vill övervaka och påverka lönebildningen är inget nytt utan går tillbaka till åtminstone slutet av 1960-talet och diskussionerna om att skapa en gemensam valuta. Lönebildningen har alltid varit en viktig faktor för EU:s ekonomiska samordning och särskilt vid genomförandet av den gemensamma valutan.

Dessutom spelar erfarenheterna av 2008 års finanskris en roll för motiven bakom direktivet. En orsak till finanskrisen var en avvikande löneutveckling i eurozonen där Tysklands reallöner släpade efter medan södra Europas reallöner ökade snabbt. Det bidrog till obalanser i eurozonen genom förhållandevis låga löner och exportöverskott i Tyskland och höga löner och en kreditökning i till exempel Grekland och Spanien. Övervakning av löneutvecklingen kan bidra till att upptäcka och förhindra sådana obalanser.

För fackliga organisationer på kontinenten kan direktivförslaget vara ett sätt att stärka partsinflytandet och förhindra nedskärningar av löner och villkor. De upplevde under finanskrisen att regeringarna i krisländer, till exempel Grekland och Spanien, försvagade kollektivavtalssystemen samt genomförde nedskärningar av löner och villkor. Åtgärderna var till del villkor från den så kallade trojkan (EU-kommissionen, Europeiska centralbanken och Internationella valutafonden) i utbyte mot ekonomiskt stöd.

Nedskärningarna var en konsekvens av den Europeiska monetära unionen (EMU) och eurons konstruktion. I en valutaunion kan de ingående länderna inte längre använda sig av valutakursjusteringar för att mildra ekonomiska chocker eller justera sin konkurrenskraft. Eftersom EU-budgeten är jämförelsevis liten och inte kan användas för att snabbt och solidariskt stödja krisande medlemsländer, är interndevalvering, till exempel lönesänkningar och nedskärningar i välfärdssystemen, ett av de instrument som återstår. Fackliga organisationer som förmår upprätthålla löner och villkor kan bli ett hinder för möjligheterna till interndevalvering.

Lönebildningen har alltid varit en viktig faktor för EU:s ekonomiska samordning och särskilt vid genomförandet av den gemensamma valutan.

Flexiblare löner förutsättning för euron

När beslutet om EMU fattades i Maastricht 1992 hade det föregåtts av två decenniers utredande. En europeisk valuta skulle i grunden förändra de ekonomisk-politiska förutsättningarna för medlemsländerna och utredningarna pekade på att EU skulle behöva bygga upp en samordnad ekonomisk politik. Kontrollen över lönebildningen var en av de avgörande faktorerna för om man skulle lyckas genomföra en valutaunion.

Ett exempel är Wernerrapporten från tidigt 1970-tal som föreslog att finanspolitiken borde samordnas på EU-nivå och det borde införas regelbundna samråd med arbetsmarknadens parter om lönebildningen. Andra utredningar under 1970-talet bekräftade behovet av en gemensam finanspolitik vid en gemensam valuta, föreslog införandet av en gemensam arbetslöshetsförsäkring och även möjligheten för EU att ta ut skatt. Syftet med förslagen var först och främst att förebygga obalanser – även i lönebildningen – och att vid en ekonomisk kris solidariskt stötta krisländer.

På grund av ökande inflation och det som sågs som inflationsdrivande löneökningar blev inställningen till fackliga krav allt mer kritisk i slutet av 1970-talet. Ett exempel på denna mer negativa syn är resonemangen från en utredning från 1977 som hävdade att fackföreningarna inte tog tillräcklig hänsyn till marginaliserade grupper. De anklagades vidare för korporatism och att ha för nära förbindelser med politiska partier. Ett stort problem, betonade rapporten, var växande facklig makt. Vikten av en löneutveckling i linje med produktiviteten betonades som eftersträvansvärt och man avrådde från det man uppfattade som inflationsdrivande, till exempel indexering av löneökningar.

Den utredning som låg till grund för Maastrichtfördraget, Delors-kommittén (uppkallad efter kommitténs och EU-kommissionens ordförande Jacques Delors), menade att EU inte skulle ha en tillräckligt stor budget för att kunna hantera ekonomiska kriser och att arbetsmarknaderna i EU inte var tillräckligt integrerade för en gemensam valuta. Givet att en devalvering av valutan inte längre var möjlig för medlemsländerna drog kommittén slutsatsen att löneflexibiliteten måste öka och att det måste få långtgående konsekvenser för lönebildningen. För att kunna förändra lönebildningen behövde de fackliga organisationerna övertygas om behovet av flexiblare löner och om att kollektivavtalssystemen borde ta större hänsyn till produktivitetsutvecklingen i länderna och företagen.

Även i EU-kommissionens interna promemorior inför beslutet i Maastricht diskuterades hur kontrollen över lönebildningen skulle kunna hanteras vid en gemensam valuta. Alternativen sträckte sig från att lönebildningen endast skulle diskuteras inom ramen för den europeiska sociala dialogen, via övervakning av löneutvecklingen och påtryckningar mot arbetsmarknadens parter till ett tredje alternativ med en gemensam europeisk inkomstpolitik inklusive EU-reglerade minimilöner. Det sistnämnda alternativet avfärdades eftersom det skulle förhindra den nödvändiga löneflexibiliteten. Tjänstemännen i EU-kommissionen insåg att valutaunionen egentligen krävde mer av överstatlig finanspolitik, vilket medlemsländerna motsatte sig. Följaktligen avstod man från att lägga fram sådana förslag eftersom genomförandet av euron var viktigare än att vänta på stöd för en robust euro-konstruktion. Man räknade också att nästa ekonomiska kris skulle öka stödet för överstatlighet. Eller som tjänstemännen sa i sin promemoria ”Solidarity can only grow when it is tested”.

Valutaunionen blev för EFS inte bara ett sätt att främja den inre marknaden, det var också potentiellt ett sätt att överföra facklig makt från den nationella till den europeiska nivån.

Europafackets ändrade inställning

EFS hade sina dubier vad en gemensam valuta kunde innebära för löner och villkor. De avvisade till en början en flexibilisering av arbetsmarknaden och lönerna och villkorade sitt stöd till en gemensam valuta med att den måste skapa sysselsättning och ekonomisk konvergens. Men i slutet av 1980-talet förändrades EFS inställning. Istället för att ställa hårda krav på hur valutaunionen skulle konstrueras började man istället se euron som en logisk och naturlig konsekvens av den inre marknaden. Resonemanget var att olika valutor kunde splittra den inre marknaden eftersom de ingående länderna kunde förbättra sitt kostnadsläge genom växelkursjusteringar.

EFS kom till slut att acceptera just den politik som organisationen tidigare kritiserat. Löneflexibilitet blev ett legitimt verktyg för att kunna genomföra euron. Var fackföreningarna oroliga för att finanspolitiska justeringsmekanismer saknades och att mycket av bördan i händelse av en finanskris skulle hamna på löntagarna? Fokus för Europafacket var att bygga ett socialt Europa och frågan om eurons konsekvenser i händelse av en kris var möjligtvis en alltför svårfångad akademisk diskussion. EFS hade också framgångar för krav de hade drivit länge, bland annat erkännandet av den europeiska sociala dialogen och förverkligandet av den europeiska sociala dimensionen.

Valutaunionen blev för EFS inte bara ett sätt att främja den inre marknaden, det var också potentiellt ett sätt att överföra facklig makt från den nationella till den europeiska nivån. Organisationen hoppades kunna övertyga medlemsförbund, medlemsländer, arbetsgivare och kommissionen om att valutaunionen krävde att fack och arbetsgivare på EU-nivå skulle kunna påverka lönebildningen, kanske genom europeiska kollektivavtal. Men eftersom medlemsländerna inte accepterade en europeisk finanspolitik, EU:s budget fortsatt var otillräcklig och de europeiska parterna förblev svaga blev arvet efter Jacques Delors istället marknadsliberala lösningar där större löneflexibilitet var nödvändig för att hålla ihop den gemensamma valutan.

Hur ska man från den europeiska nivån kunna förebygga och hantera ekonomiska obalanser och kriser, särskilt vad gäller lönebildningen?

Minimilönedirektivet ökar krav på överstatlig finanspolitik

Delorskommittén förutsatte att lönebildningen skulle vara en nationell angelägenhet, att partsautonomin skulle respekteras och att regeringarna skulle avstå från ingrepp i lönebildningen. Man såg dock en roll för EU-kommissionen att i dialog övertyga arbetstagare och arbetsgivare om att anpassa lönepolitiken till produktivitetsutvecklingen.

Kontrollen över lönebildningen har sedan dess stärkts, främst i eurozonen. EU har till exempel sedan 2011 möjligheter att påverka lönebildningen i medlemsländerna genom landsspecifika rekommendationer som även omfattar lönebildningen. Därutöver har 23 medlemsländer (dock inte Sverige) undertecknat den så kallade Euro-pluspakten, där det ingår åtaganden att lönerna bara ska öka i takt med produktiviteten och en övervakning av lönebildningen i Euro-plusländerna. De länder som har euro som valuta måste vara med i pakten.

Även om en minimilön i sig skulle kunna ha positiva effekter på till exempel löneskillnader och interna obalanser i eurozonen, så kvarstår det grundläggande dilemmat som alla utredningar om valutaunionen brottades med. Hur ska man från den europeiska nivån kunna förebygga och hantera ekonomiska obalanser och kriser, särskilt vad gäller lönebildningen?

Delorskommitténs val var partssamverkan på den europeiska nivån samt en flexibilisering av lönebildningen i medlemsländerna vilket innebar att arbetstagarna skulle ta stöten vid en kris. Nu går trenden mot en mer överstatlig europeisk inkomstpolitik vilket förslaget till ett minimilönedirektiv och Schmits uttalande till Europaportalen indikerar. Det stora bekymret på Delors tid var höga löneökningar och hög inflation medan det argument som kommissionen nu för fram som stöd för direktivet är att det kan förhindra medlemsländer från att öka konkurrenskraften på den inre marknaden genom att dumpa sina minimilöner.

EFS hoppas att direktivet om minimilöner kan förhindra en upprepning av lönesänkningarna och attackerna på kollektivavtalssystemen efter finanskrisen. Men som utredningarna om valutaunionen visade är det sannolikt att europeiska minimilöner kommer minska löneflexibiliteten på nationell nivå och därmed öka efterfrågan på överstatlig finanspolitik och en än större kontroll av löneutvecklingen i framförallt eurozonens medlemsländer.