Något att läsa innan du slår samman kommuner

Kommuner I dag tycks det närmast vara en offentlig sanning att det är nödvändigt att reformera kommunnivån så att vi får större – och  färre – kommuner. Det finns dock inget entydigt stöd för att det leder till något positivt, menar Gissur Ó Erlingsson i en essä om forskningsläget i frågan.

Sedan jag för 25 år sedan började läsa samhällsvetenskapliga ämnen på universitetsnivå, har principiella frågor om kommunstrukturen varit ett stort intresseområde, och definitivt det som hållit mitt intresse under längst tid. Med tanke på hur dagens debattklimat ser ut, är det värt att påminna om att mycket av diskussionen under 1990-talets mitt präglades av en vurm för en återgång till det nära och småskaliga.

Nu var detta möjligen inte så underligt. Efter att Sverige hade genomfört omfattande (och knappast folkligt populära) kommunsammanläggningar under perioden 1952–1974 – då antalet kommuner sjönk från 2 498 till 278 – kom en motreaktion. Med tanke på att de borgerliga partier som tog över regeringsmakten 1976 hade motsatt sig sammanläggningarna genom tvång, som Socialdemokraterna i kraft av egen majoritet i båda kamrarna beslutade om år 1968, var det närmast följdriktigt att 1976 års regering aviserade att ansökningar om kommundelningar skulle behandlas positivt. Sedan, när de borgerliga partierna ånyo vann regeringsmakten 1991, deklarerades ännu en gång en positiv hållning till kommundelningar.

Bildtregeringens uppmuntrande tog skruv. Under 1990-talet var flera delningskampanjer framgångsrika (Trosa, Gnesta, Lekeberg, Bollebygd, Nykvarn och Knivsta var kommuner som alla såg dagens ljus under detta årtionde). Utöver detta sjöd frågan i över ett 50-tal kommuner – men där fick delningsansökan antingen avslag eller kom aldrig så långt som till Kammarkollegiets bord för formellt beslut.

Jag oroades över utvecklingen. Jag skrev en tvåbetygsuppsats i Freds- och konfliktkunskap och en magisteruppsats i statsvetenskap som båda behandlade fenomenet ur ett kritiskt perspektiv.[1] Framför mig såg jag en fragmentering av kommunstrukturen, och jag analyserade kommundelningarna i termer av en minskad omsorg för att gemensamt lösa kollektiva problem. Trots sådana farhågor, var önskan om en återgång till ännu fler och ännu mindre kommuner rätt så utbredd. Bland annat argumenterade Åsa Torstensson (C) år 2000 för att Sverige borde ha en kommunstruktur med 100 nya kommuner. I Demokratiutredningens slutbetänkande återfanns vissa positiva formuleringar om kommundelningar (SOU 2000:1). Den senaste träffen på sökordet ”kommundelning” bland riksdagens motioner har jag funnit så sent som från 2006, när centerpartisten Kerstin Lundgren önskade underlätta för delning av kommuner.

År 2001 skrev jag en underlagstext för Kommundemokratikommittén betitlad Kommundelningseffekter, en uppsats som syftade till att ge perspektiv på 1990-talets nya kommuners erfarenheter (Erlingsson 2001). Här gavs jag fortsatta skäl till att vara skeptisk till vurmen för delningar. Mina intervjuresor ute i de nybildade kommunerna indikerade visserligen flera fördelar, men också klara bekymmer, särskilt på förvaltningssidan. De högt uppsatta politiker och tjänstemän som jag pratade med vittnade om att den relativa litenheten, kombinerad med att många nya och oerfarna politiker kom in i systemet, bidrog till en upplösning av rollfördelningen mellan politiker och tjänstemän, att förvaltningen därmed hela tiden riskerade att politiseras. Ett ytterligare bekymmer som trädde fram var att ledande aktörer i de nya, mindre kommunerna beskrev hur de blivit sårbara, att de fått sämre möjligheter att hantera oförutsedda händelser och/eller obudgeterade utgifter.

Efter ett 1990-tal då kommundelningar – alltså fler och mindre kommuner – var det stora diskussionsämnet när kommunstrukturen kom på tal, började sammanläggningsfrågan leta sig upp allt högre på den politiska dagordningen under 00-talets första decennium. Detta var särskilt markerat i samband med Ansvarskommitténs arbete där några av utredningens underlagsrapporter jonglerade med idén.

Från omkring 2012 började det sedan definitivt sjuda hetare kring frågan, även i dagspolitisk debatt. Folkpartiets dåvarande partisekreterare lade en motion om att utreda förutsättningar för en ny kommunsammanläggningsreform, ”i syfte att minska kommunernas sårbarhet och stärka den långsiktiga uthålligheten” (Motion 2012/13: K381). Samma höst argumenterade en moderat riksdagsman på ett liknande sätt (Motion 2012/13: K295), och 2013 lade två moderata riksdagsledamöter en motion om att utreda förutsättningarna för att göra det enklare slå samman kommuner på frivillig basis (Motion 2013/14: K347).
Till detta ska läggas att ytterligare flera inflytelserika aktörer skrev debattinlägg, där man argumenterade för önskvärdheten i en kommunreform – däribland en kristdemokratisk riksdagsman (Svanström 2013), en moderat dito (Staxäng 2015), fackförbundet Jusek [Larsen & Hedberg 2013; Hedberg 2017], samt Stockholm stads finansborgarråd (Wanngård 2015). Och åtminstone som jag läser en av Långtidsutredningens bilagor, lutar utredarna där kraftigt mot att en sammanläggningsreform – såvitt jag förstår resonemanget, med tvång – sett till alternativen, nog kan är det rimligaste svaret på kommunsektorns utmaningar (LU 2015, bilaga 7, s. 111–115).

Somliga debattörer har gått så långt som att hävda att en miniminivå för framtidens kommuner bör vara 30 000 invånare, en siffra som cirka 200 av landets 290 kommuner idag inte når upp till.

För mig som nära hållit mig à jour med frågan, ter det sig ögonbrynshöjande att den offentliga diskursen vänt både snabbt och kraftigt på det här området. För 20 år sedan fanns ett driv mot och en opinion för fler och mindre kommuner. I dag tycks det närmast vara en offentlig sanning att det är nödvändigt att reformera kommunnivån så att vi får väsentligt större – och därmed väsentligt färre – kommuner. Somliga debattörer har gått så långt som att hävda att en miniminivå för framtidens kommuner bör vara 30 000 invånare (Häggroth 2016, s. 64), en siffra som cirka 200 av landets 290 kommuner idag inte når upp till.

För att förstå denna dramatiska kursändring i svensk debatt, ligger det nära till hands att tro att det under de gångna två decennierna framkommit ny erfarenhets- och forskningsbaserad kunskap som gör kantringen begriplig. Man förväntar sig härvid att en tämligen enig forskarkår funnit att sammanläggningsreformer i andra länder varit framgångsrika och utgjort ändamålsenliga svar på de problem de avsett åtgärda.

Om forskningen visat detta, är förändringen i den offentliga debatten rationell och i linje med en utveckling vi sett i svensk politik sedan det sena 1980-talet: att politiska förslag och beslut bör vara välgrundade, evidensbaserade och motiveras utifrån aktuell och välunderbyggd forskning (t.ex. Tarschys 2018). Den enkla fråga jag därför ställer mig i föreliggande text är sålunda: kan det senaste decenniets starka driv bland inflytelserika aktörer för en större kommunsammanläggningsreform förklaras av att forskningen från jämförbara länder rekommenderar det? Med andra ord, är trycket mot större och färre kommuner i Sverige motiverad givet sentida forskningsresultat?

Jag har valt avgränsa översikten till forskning om sammanläggningar från 1990-talet och framåt, och främst fokusera på länder med kommunsystem som liknar det svenska. Detta är sannolikt den mest policyrelevanta tidsperioden att dra lärdomar från. Den sentida reformvågen skiljer sig från den våg av kommunreformer som drog över världen under efterkrigstidens ”gyllene år”, en tid som präglades av tillväxt, teknokrati och utvecklingsoptimism. Efterkrigstidens reformer syftade till att designa en kommunstruktur som var anpassad till att implementera de välfärdsstater som då var under uppbyggnad. Som Bouckert och Kuhlmann (2016, s. 4) argumenterar, har däremot de senaste två decenniernas typiskt handlat om att slå samman kommuner för att uppnå stordrifts- och skalfördelar – främst för att kunna rädda ekonomi och kompetensförsörjning i små och krympande kommuner.

Vad säger forskningen?

Låt oss börja med de danska erfarenheterna. De är särskilt intressanta, och det av ett par skäl. För det första har Danmark nyligen genomfört en stor reform. År 2007 minskade antalet kommuner från 271 till 98. För det andra är Danmark betydligt mindre glest befolkat (och omvänt mer tätbefolkat än Sverige) med mindre geografiska avstånd mellan kommunerna[2] – vilket gör Danmark till ett, åtminstone jämfört med Sverige, lite mer sannolikt fall för sammanläggningar att nå framgång. För det tredje har erfarenheter från de danska reformerna använts i svensk debatt av somliga aktörer för en sammanläggningsreform – där det exempelvis i en lång intervju med Kommunutredningens ordförande Niklas Karlsson sägs att ”forskarslutsatserna har svag lutning åt plus” (Dagens Samhälle 2019). För det fjärde har många forskare studerat reformen och dessutom fått sina forskningsresultat publicerade i ansedda internationella tidskrifter, en typ av publicering som föregåtts av rigorös kollegial fackgranskning och kvalitetssäkring.

Vad är då de övergripande intrycken från den danska forskningen? Låt oss börja med sådant som hamnar på pluskontot. Hansen, Houlberg och Holm Pedersen (2014) fann att sammanläggningarna tycks ha lett till finansiellt mer robusta kommuner samt att kommunernas styrningskapacitet stärkts: jämförs utvecklingen före och efter reformen, har sammanlagda kommuner stärkt sitt driftsresultat jämfört med icke-sammanslagna kommuners. Som ytterligare stöd för det så kallade ”robusthetsargumentet” har studier pekat på att de sammanslagna kommunerna hanterade den ekonomiska kris som drabbade landet 2010 bättre än icke-sammanslagna (t.ex. Foged 2015; jämför Blom-Hansen, Houlberg och Serritzlew 2016). Relaterat till detta, har undersökningar påpekat att den allmänna administrativa kompetensen i de nya kommunala förvaltningarna höjts efter reformen – men att den generella ökningen av professionalism också gäller icke-sammanslagna kommuner (t.ex. Kollin med flera 2011; jämför Houlberg 2015; Blom-Hansen, Houlberg och Serrtizlew 2016). Blom-Hansen med flera (2016) fann vidare att kostnaderna för administration minskade i de kommuner som slogs samman jämfört med de som inte gjorde det – och det med ungefär 9–10 procent. Det tyder på att stordriftsfördelar inom specifikt kommunal administration har realiserats, om än med en fördröjning om 2–3 år efter sammanläggningarnas genomförande.

Emellertid understryker samma författare (Blom Hansen med flera 2016) att besparingarna i administration i allt väsentligt har ätits upp av kostnadsökningar på arbetsmarknads- och kulturområdet; och sammanläggningarna saknade effekt på utgifterna inom de tunga välfärdsverksamheterna. När författarna sammanfattar vad de menar vara de centrala medskicken från sin studie, andas slutsatsen skepticism snarare än optimism:

[T]here is no compelling reason to expect them to yield net gains. […] Given significant transition costs, the finding raises question about the rationale behind a global movement that has already restructured local government on almost all continents.

Men att spara pengar och bedriva verksamhet mer effektivt är bara en av många aspekter att beakta. Man kan ändå argumentera för ett positivt nettoresultat av sammanläggningar, om kvaliteten på den service och välfärd som produceras stärks. Detta är dock inte vad Hansen (2015) observerar. Han finner att medborgarnas tillfredsställelse med kommunal välfärd inte ökade efter reformen. Hans resultat, om möjligt något mer nedslående, upprepades i en enkätstudie som gjordes ungefär 10 år efter reformens genomförande (Ugebrevet 2017).[3]

Forskningen om demokratieffekterna är något mer entydig. På plus-minus-noll-kontot kan konstateras att reformen inte verkar ha påverkat valdeltagandet eller politiskt förtroende negativt. Men i många andra avseenden observerar forskarna nedslående påverkan på demokratin (se t.ex. Blom-Hansen, Houlberg och Serritzlews [2016] översikt). Ur medborgarperspektivet fann Lassen och Serritzlew (2011) att invånarna i sammanslagna kommuner upplevde försämrade möjligheter till politisk påverkan liksom minskad förståelse för den lokala politiska processen. Ur elitperspektivet fann Kjaer, Hjelmar och Olsen (2010) att kommunpolitiker i sammanslagna kommuner upplevt att de förlorat makt och inflytande. Medborgarna upplevde också att makten hade koncentrerats till hel- och deltidsarvoderade i toppen av kommunen, samt att tjänstemännen ökat sitt inflytande. I Houlberg (2015) sammanfattas ytterligare baksidor med reformen ur demokratiperspektivet: Kommunsammanläggningarna verkar nämligen ha inverkat negativt på 1) medborgarnas nöjdhet med demokratin, 2) upplevelse av politikens förmåga att vara responsiv på medborgarnas önskemål/preferenser, samt 3) medborgarnas känslomässiga samhörighet med de nya storkommunerna.

I slutet av 1980-talet var kommunerna i Finland 461 till antalet. Kommunstrukturen har därefter genomgått en successiv, i vad som till slut ändå blivit en rätt så omfattande, nedbantning. Idag finns 311 kommuner i Finland. Jämfört med mängden forskning om den danska reformen finns förvånansvärt få effekt- eller utfallsstudier av de finska sammanläggningarna (och än färre som publicerats i ansedda internationella tidskrifter). Låt oss ändå se vad de existerande studierna kommit fram till.

En finsk forskargrupp (Meklin & Pekkola-Sjöblom, red., 2013) försökte sammanfatta utfallet av de reformprocesser som ägde rum 2008–2012. Författarna fann att sammanläggningarna gav upphov till höga ”fusions-   eller sammanslagningskostnader” (transaktionskostnader) till exempel harmonisering av löner och servicenivåer, samordningen av datasystemen, upphävandet av samarbetsavtal, att skriva nya avtal samt designa nya organisationer. Men de påpekar också att fastän sådana uppstartskostnader är säkra, tydliga och höga, bör man räkna med att en del av dessa kostnader med tiden försvinner och att vinsterna av sammanslagning därför ”uppstår på längre sikt” (2013: 62). Författarna uppmärksammar också demokratiproblem med sammanläggningarna, framför allt att centrum-periferi-problem uppstått i de nya storkommunerna där ”randområdena upplever att de har små påverkansmöjligheter”.

Också Kettunen (2015) väcker kritiska frågor om huruvida sammanläggningarna verkligen har lett till de avsedda effektivitetsvinsterna, och han skriver:

The level of efficiency in the new, amalgamated municipalities is not necessarily higher, as efficient service provision can be found both in small and large municipalities.

Lapointe med flera (2018) har tittat närmare på demokratieffekterna av sammanläggningarna. I första hand analyserades vad som händer med valdeltagandet – men också hur medborgarnas politiska självförtroende påverkas av att bo i en sammanlagd kommun. Slutsatserna är att demokratieffekterna är negativa:

Analysing two pre-merger elections and three post-merger elections, spanning a total of 17 years, we find that municipal mergers decrease voter turnout by 4 percentage points in the long run in the relatively small municipalities compared to similar small municipalities that did not merge […] [T]his is a substantial effect. […] Furthermore, mergers are associated with a decrease in voters’ political efficacy and turnout decreases more in those municipalities that experience larger decreases in efficacy.

Ur dessa perspektiv förefaller de finska sammanläggningarna ha haft negativa återverkningar för demokratin.

Ytterligare ett spännande resultat finner vi hos Pekkola-Sjöblom (2014, som resultaten är återgivna i Larsson 2015), nämligen att invånarnas förtroende för kommunens beslutsfattande är lägst i kommuner som slagits samman. Ur dessa perspektiv förefaller de finska sammanläggningarna ha haft negativa återverkningar för demokratin. Dock lyfter Kettunen (2015) fram en potentiell fördel. Sammanläggningar kan minska behovet av att ha svåröverskådliga mellankommunala samarbetsformer. Härigenom kan sammanläggningarna klargöra var ansvaret ligger och att systemet därigenom blir tydligt och mer överblickbart för medborgaren.

Behovet av att reformera kommunnivån har på Island varit ett historiskt återkommande trätoämne. Av olika skäl har de stora kommunreformerna uteblivit, när de implementerades i stor skala i de nordiska grannländerna Sverige, Danmark och Norge. Under åren 1950–1992, minskade kommunantalet bara från cirka 229 till 197 – och med ett så litet invånarantal som Island har, inses lätt att de minsta kommunerna var väldigt, väldigt små.

Emellertid har den snabba urbaniseringen på Island gjort frågan allt mer akut. Dock har föreslagna reformer ofta stött på patrull. Under den senare delen av 1990-talet genomfördes ett frikommunförsök och kommunerna tilldelades nya uppgifter inom exempelvis förskola och äldreomsorg, en strategi för att få små kommuner att inse att deras ringa storlek utgör hinder för utveckling – och därefter följaktligen bli mer benägna att själva överväga sammanslagningar (Lidström 2003). Vid 1990-talets slut hade antalet kommuner minskat till 124 –   det vill säga, cirka 70 kommuner hade då upplösts under 1990-talet. Hlynsdóttir (2018) menar att kommunernas övertagande av förskoleverksamheten var ett viktigt skäl till varför så många kommuner valde att gå samman med grannkommuner. Efter ytterligare initiativ är antalet isländska kommuner nu nere i 72 stycken – så mellan 1993 och 2019 har sammanläggningar gjort att Island gått från 196 till 72 kommuner.

Som i fallet Finland, har det skrivits tämligen lite om effekterna av isländska sammanläggningar. Inte minst saknas studier som publicerats i ansedda internationella fackgranskade tidskrifter. I början av 2000-talet gjorde Eythórsson och Jóhannesson (2002) dock ett försök att utvärdera effekterna av några av 1990-talets tidiga sammanslagningar. Man granskade sju nybildade storkommuner (som inalles inbegrep 37 kommuner) ur ett antal aspekter. Författarna fann att kvaliteten på service bland medborgarna upplevdes överlag ha förbättrats och de sammanslagna kommunerna tycktes bedrivas kostnadseffektivt. Men den positiva bilden komplicerades av att spänningar hade uppstått mellan de nya storkommunernas centralorter och de mer perifera delarna.

En mer sentida studie är Eythórsson och Karlssons (2018) där författarna granskat åtta kommuner som slogs samman under tidigt 00-tal. Det metodologiska upplägget väcker dock frågor. Studien bygger på enkäter med kommunpolitiker och medborgare utförda vid ett tillfälle, och bara i de sammanlagda kommunerna. Det saknas jämförelsepunkter före sammanläggningar, liksom jämförelser med icke sammanlagda kommuner. Huvudresultatet är likt det som presenterades i Eythórsson och Jóhannesson (2002). Det finns en uppfattning bland majoriteten av respondenterna att servicekvaliteten stärkts, men samtidigt finns klara skillnader i hur man upplever saken beroende på om man kommer från centralorten eller från någon av den nya storkommunens ytterdelar.

Forskning från Nederländerna är intressant för svenska vidkommanden, då deras kommunsystem i internationell forskning ofta jämförs med de nordiska ländernas (t.ex. Bouckaert och Kuhlman 2016). Från att ha haft drygt 1 000 kommuner omkring 1950, har de nederländska kommunerna successivt blivit färre. Fram till inledningen av 1990-talet låg Nederländerna fortfarande efter många andra länder vad gäller takten att slå samman kommuner. Långsamt har dock kommunstrukturen successivt förändrats genom sammanslagningar och antalet kommuner har kommit att minska rejält genom sammanslagningar den gångna tjugoårsperioden: från 625 kommuner 1996, till dagens 380 kommuner. De nederländska erfarenheterna är kanske extra intressanta, då landet hör till EU:s allra mest tätbefolkade – därför också en kandidat till att ha goda förutsättningar för att sammanläggningar ska leda till positiva utfall.

Effekterna av Nederländernas sammanläggningar – där vi alltså sett drygt 240 kommuner upphöra existera på drygt 20 år – har det också bedrivits ganska mycket forskning om. När Linze Schaap och Niels Karsten (2015) sammanfattar intrycket av denna forskning, är huvudintrycket knappast upplyftande:

Amalgamations have consistently not produced the increase in the system capacity of local government that policymakers anticipate and that scale economies should not be taken for granted.

Allers och Geertsemas något nyare studie (2016) kompletterar bilden. Sammanläggningarna har inte påverkat kommunernas utgifter och skatteintäkter på något märkbart sätt. Författarna understryker att kostnaderna inte minskar totalt sett per capita som följd av stordriftsfördelar; men hävdar ändå – i motsats till vad dansk forskning funnit – att man kan säga att kvaliteten på servicenivåerna höjts i de sammanslagna kommunerna. I det nederländska fallet verkar stordriften främst ta sig uttryck i minskade kostnader för administration, till följd av besparingar, då man kunnat dra ned på antalet tjänstemän och politiker.

Resultaten om hur demokratin påverkats spretar i det nederländska sammanhanget. Rose (2002) finner att ju större kommunen blir, desto mindre engagerar sig medborgarna i politiskt deltagande mellan valen (exempelvis ”kontakta politiker”, eller ”kontakta en kommunal tjänsteman”). I motsats till detta hittar Fraanje med flera (2008, såsom studien återges i Schaap & Karsten 2015) att det är vanligare i större kommuner jämfört med små, med annan typ av mellanvalspåverkan (att medborgarna skickar brev till fullmäktige och går på medborgarmöten/medborgardialoger ordnade av kommunen). Men, där Fraanje med flera anser sig finna stöd för att kommunerna blir öppnare och mer tillgängliga efter sammanläggningar, finner Denters och Geurts (1998, såsom studien återges i Schaap & Karsten 2015) precis det motsatta.

Till slut ett par korta ord om Englands erfarenheter. De är intressanta, då deras kommunsystem i olika klassificeringar ibland jämförs med de nordiska ländernas (t.ex. John 2001). Här finns de överlägset största kommunerna i Europa, sett till genomsnittligt invånarantal. Reformerna som pågått sedan 1970-talet är komplexa – här räcker det med att konstatera att man i England försökt gå från ett ganska svåröverskådligt och stökigt flernivåsystem till ett mer enhetligt system med mycket stora kommuner.

Emellertid har det forskats mycket lite om den dramatiska omvandling som ägt rum i England. Som Andrews (2013) konstaterar:

Although there is an abundance of anecdotal evidence on the effects of amalgamation in local government in England … systematic studies are much harder to come by.

När Andrews själv analyserar sammanläggningsreformer, finner han – likt det vi såg i Finland – att själva processen att slå samman kommuner är förenad med höga kostnader, kostnader som besparingar i administration som uppstår i de nya kommunerna inte riktigt verkar förmå spara in. Hans slutpoäng blir därför (se även Andrews och Boyne 2012):

In this respect, the most recent experience of reform in the English two-tier local government system would seem to support theoretical arguments about the disruptive effects of structural change, and highlights that local and national policy-makers should think twice about further amalgamations in a bid to reduce the costs of local public service provision.

En av landets ledande kommunforskare, Peter John (2010), har reflekterat kritiskt kring utvecklingen mot allt större kommuner i England. Han konstaterar att de engelska kommunerna redan är de största i Europa sett till genomsnittligt invånarantal (cirka 150 000 invånare). Samtidigt, skriver han, saknas fullständigt en reflektion om hur dessa i sammanhanget enorma kommuner påverkar demokratin. Istället har debatten fortsatt om att skapa ännu större kommuner. Mina brittiska kolleger berättar att det till och med finns förslag som säger att 300 000–850 000 är befolkningsmängden engelska kommuner bör sträva mot. Nämnde Peter John menar att statsmaktens attityd till lokalnivån är direkt gåtfull:

This [development] is  a puzzle because the local government reorganizations that created this massive jurisdictions have few observable gains but high administrative costs.

Den svenska svängningen inte evidensbaserad

Jag har ovan redogjort för forskningsresultat från studier som analyserat effekter av sammanläggningar i länder som har kommunsystem som jämförts med det svenska: dels Danmark, Finland och Island, men också Nederländerna och England. Norge har uteslutits, då Norge i allt väsentligt inte genomfört några större sammanläggningar i modern tid – men är mitt uppe i en pågående sammanläggningsreform.[4] Erfarenheter från andra och jämförbara länder kan ge oss en del vägledning om vilket resultat man kan förvänta sig av sammanläggningar. Den som avser föreslå svenska sammanläggningar bör därför åtminstone förhålla sig till de övergripande forskningsresultaten om utfall av sammanläggningar i andra länder.

Men först ett varningens finger. Innan långtgående slutsatser dras från andra länder, ska man komma ihåg att det kan vara vanskligt att dra generella slutsatser om effekter av sammanläggningar från andra kontexter. Exempelvis har Fox och Gurley (2006) uppmärksammat att sannolikheten för att nå långsiktiga fördelar av sammanläggningar påverkas av en rad faktorer, exempelvis: hur glest befolkat landet är, hur infrastrukturen ser ut som knyter ihop landets regioner/kommuner, hur befolkningsstrukturen i kommunerna var före reformen, samt huruvida kommunerna gavs ansvar för nya politikområden efter reformen eller inte. Dessutom kan reformer av det här slaget utformas på många olika sätt (tvång kontra frivillighet; olika andra slags kombinationer av piskor och morötter för samgåenden). Hur en reform genomförs kan påverka politikers, tjänstemäns och medborgares attityd till reformen – vilket i sin tur kan inverka på förutsättningarna för framgångsrika utfall. Vidare kan det vara en tuff metodologisk utmaning för forskare att dra säkra slutsatser om effekterna av just sammanläggningarna: ofta följs en reform – som exempelvis den danska – av att kommunerna fråntas ansvar för vissa områden och/eller får nytt ansvar för andra. Att göra ”före” och ”efter”-analyser under sådana betingelser är ingen lätt sak.

Detta sagt, är svaret på den övergripande fråga som ställdes inledningsvis: den snabba förskjutningen i svensk kommundebatt – från ett vurmande för det småskaliga, till en bred uppslutning bakom sammanläggningsidén – kan i vart fall inte förklaras med att forskning visat att sammanläggningar i andra länder varit ändamålsenliga. Därmed kan det svårligen sägas att stödet för sammanläggningsidén är ”evidensbaserat”. Beaktat teoretiska förutsägelser om stordriftsfördelar, liksom entusiasmen bland utredare och somliga politiker för en kommunreform, rapporteras överraskande ofta om antingen nollresultat eller rent av nedslående utfall. Detta gäller i synnerhet den demokratipåverkan sammanläggningar verkar kunna ha.

Jag lämnar möjligheten öppen att jag på grund av slarv och tidsbrist kan ha missat relevant forskning, alternativt misstolkat slutsatser i forskning som återgivits. Dessutom finns det förstås enskilda studier som finner ökad kostnadseffektivitet som följd av sammanläggningar, framför allt i Israel (Reingewertz 2012), men också till viss del i Tyskland (Blesse och Baskaran 2016). Med detta sagt, ska ändå understrykas att de övergripande, generella intryck jag fått av forskningslitteraturen återkommer i de flesta översikter som gjorts över området. Det börjar finnas ganska många översikter som strävar efter att systematiskt sammanfatta resultaten från forskningsfältet om sammanläggningar. Slutsatserna är rimligt samstämmiga. I en populärvetenskaplig översikt, sammanfattar exempelvis Linze Schaap och Niels Karsten (2018) att:

All in all, council mergers are an overrated answer to real problems […] Municipal size, clearly, is not the deciding factor in the problem-solving capacities of local government, and amalgamations often do not live up to their effectiveness promises.

En liknande slutsats nås av Antonio Tavares (2018) i dennes översikt, när han skriver:

If anything, this survey of the literature recommends caution regarding the expectations of amalgamation reforms and not the unbridled optimism we often see in consultancy and governmental reports.

I forskningsgenomgången har jag antytt att det finns kvalitetsskillnader mellan de undersökningar som gjorts. Vissa studier är metodologiskt ambitiösa – något som bland annat indikeras av att de blivit accepterade för publicering i högt ansedda internationella tidskrifter. Djävulens advokat skulle därför med rätta kunna fråga sig: Kanske förklaras de något nedslående resultaten av att studierna inte varit metodologiskt rigorösa nog? Ett sätt att försöka kontrollera för det är att uteslutande titta på den forskning som bedöms vara metodologiskt mer avancerad. Detta är precis vad Gendźwiłł med flera (2018) menar sig ha gjort. Men också i deras översikt återfinner vi ett övergripande budskap som manar till återhållsamhet med sammanläggningsverktyget:

[The] economic gains usually promised by the proponents of the amalgamation reforms are very far from being obvious, and most likely they are over-estimated … [I]t is clear that those conclusions have not been so far disseminated and absorbed by policy makers, who still pursue their policies on the basis of very simplistic assumptions, which find little evidence in empirical data.

De rapporterade slutsatserna är inte unika. De återkommer i flera andra översikter och kommentarer till forskningsfältet, såsom hos Turley (2017), Aulich med flera (2011), Fox och Gurley (2006), Bish (2001) och Sancton (2000).

Tre punkter att ta med i fortsatt diskussion

Förutom att jag önskar att det sammantagna existerande forskningsläget – och inte enskilda studier – bättre kan informera den svenska debatten om sammanläggningsverktygets ändamålsenlighet, finns det tre litet mer allmänna poänger jag skulle vilja importera till vårt inhemska samtal.

För det första: vi vet från den svenska historien att sammanläggningar har skapat ”lokala” centrum-periferi-spänningar (exempelvis Erlingsson med flera 2015; Wångmar 2003; 2013). Tidigare självständiga kommuner som efter sammanläggning förlorade centralortsstatus har upplevt sig förfördelade, att kommundelen inte blir lyssnad på av centralorten. Från framför allt Island, men till viss del även Finland, såg vi iakttagelser som går i den här riktningen. Orter som fick centralortsstatus efter sammanläggning uppger ökad nöjdhet med offentlig service efter sammanläggningen, ytterdelarna rapporterar om försämrad dito.

Från Japan ser vi resultat som liknar dessa. Okamoto (2012) argumenterar för att japanska sammanläggningar löst upp lokala gemenskaper, samhällen och identiteter i de mer perifera delarna av nya storkommuner; samt att det uppstått skillnader i servicekvalitet mellan olika delar av kommunen där periferierna blir lidande. I det ljuset är Suzuki och Sakuwas (2016) resultat begripliga. Forskarna visar att den kommun som är befolkningsmässigt störst före en sammanläggning tenderar att fortsätta växa efter sammanläggningen, de mer perifera ingående kommunerna tappar befolkning. Det man bör ta med sig från dessa erfarenheter, är att svenska kommuner som tappar status som centralort i samband med presumtiva kommunsammanslagningar bör gå in med öppna ögon i en sådan process. Man bör antecipera en liknande utveckling och ha beredskap för att förebygga/motverka att mindre orter som nu hamnar i periferin utarmas av sammanläggningen.

För det andra är Danmarks och Nederländernas erfarenheter kanske extra intressanta. Jämfört med Sverige är det geografiskt mindre och betydligt mer tätbefolkade länder, där avstånden mellan kommunerna är relativt små. Förutsättningarna för reformerna att uppnå avsedda avsikter borde ha varit förhållandevis goda här. Men, varken i Danmark eller Nederländerna förefaller sammanläggningar ha varit några renodlade framgångshistorier.

Om vinsterna i sådana tätbefolkade länder trots allt är ganska små, bör vi ställa oss frågan om det verkligen är realistiskt att förvänta sig att en landsomfattande sammanläggningsreform är ett ändamålsenligt verktyg för att lösa våra inhemska problem med små och krympande kommuner? Jag utesluter ingalunda att det kan finnas regioner där infrastrukturen är sådan att sammanläggningar kan vara verkningsfulla. Men, som Sundström och Tingvall (2006) påpekar, ligger flera av de kommuner som dras med de största bekymren som följd av småskalighet och utflyttning i glesbefolkade regioner (exempelvis i Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län, där kommunerna för övrigt ofta täcker enorma geografiska områden).
Givet de stora avstånden, människors nu existerande boendeplatser, hur infrastruktur är dragen, liksom beaktat dagslägets befolkningssammansättning/åldersstruktur, är det kanske inte realistiskt att räkna med att sammanläggningar är svaret på utmaningarna som föreligger i dessa kommuner. Berggren med flera (2006) upprepar denna poäng när de skriver att sammanläggningar inte lär lösa glesbygdskommuners specifika glesbygdsproblematik; eller som Mats Svegfors än gång uttryckte det (om än citerande icke-namngiven kommunpolitiker):

Om man slår samman två stora glesa kommuner så får man inte en tät kommun, utan en ännu större gles kommun. (Land 2015).

För det tredje och slutligen: det vore önskvärt om vi kunde undvika begreppsförvirring i samtalet om kommunsammanslagningar. Ibland ser man debattörer ungefär resonera i termer av att: ”sammanläggningar skapar mer bärkraftiga kommuner, av det följer att den kommunala självstyrelsen stärks”. Men det finns ju ingen automatik eller logisk koppling mellan bärkraftighet och självstyrelse. En del iakttagelser från Danmark antyder snarare att den danska staten – i samband med strukturreformen – stärkte sitt grepp över kommunsektorn (Getimis 2016; Moll Ghin 2017). Olof Petersson (2006) gjorde just denna poäng i boken Kommunalpolitik, när han skrev om det svenska välfärdssamhällets mest expansiva period (som ju sammanföll med de omfattande kommunsammanläggningarna 1952–1974). Bland annat genomfördes många av sammanläggningarna med tvång.[5] Parallellt med att kommunerna fick överta allt fler uppgifter från staten, stärkte staten kontrollen över och regleringen av kommunerna. Petersson (2006: 17) skriver:

En decentralisering … behöver inte automatiskt leda till större beslutsmakt för kommunerna […] Statsvetaren Francesco Kjellberg har formulerat en av den lokala självstyrelsens paradoxer: ju mer kommunerna fick att bestämma över, desto mindre fick de att säga till om.

Anm: Detta är en populärvetenskaplig sammanfattning av rapporten Att (om)organisera den politiska basorganisationen: Forskningsöversikt om kommunreformer i utvecklade demokratier (Erlingsson & Flemgård 2018). Den som önskar fördjupa sin kunskap om forskningslitteraturen som åberopas här, rekommenderas en läsning av den rapporten – där vi också presenterar forskningsresultat från ytterligare 17 länder.

***

Följ Arena Essä på Facebook

Noter:

[1] Uppsatserna heter ”Demokratisk reform, kommunal, avkolonisering eller osolidarisk sekterism?” (1998) och ”Kommundelningar: De rikas uttåg från det gemensamma eller demokratins räddning?” (1999).

[2] I en ranking av Europas mest tätbefolkade länder hamnade Danmark på 20e och Sverige på 50e av de 54 som rankades (https://www.worldatlas.com/articles/european-countries-by-population-density.html). Bland annat menar Sundström och Tingvall (2006) att det främst är i tätbefolkade regioner, med välutbyggd infrastruktur och goda kommunikationer som vi ska förvänta oss att sammanläggningar ger de största vinsterna utifrån ett ekonomiskt perspektiv

[3] Enkäten gick ut till 2 300 danskar. Nästan var tredje upplevde att den kommunala servicen försämrats i kölvattnet av reformen. 11 procent ansåg att den förbättrats. 28 procent att den var oförändrad och 23 procent uppgav att de inte visste. Något överraskande, sett till hypotesen om stordriftsfördelar, var nöjdhet med service högst i kommungruppen med lägst invånarantal.

[4] Under 2014 – då antalet kommuner var 428 – påbörjades en process i Norge där kommuner på frivillig basis skulle börja föra samtal med sina grannkommuner om eventuella samgåenden. Ambitionen med den nya strukturreformen är att kommunerna ska vara nere i 356 stycken från och med 2020.

[5] Ur ett liberaldemokratiskt perspektiv få det nog anses vara en ganska grov kränkning av självstyrelsen att tvinga kommuner att upplösas mot sin vilja (Erlingsson med flera 2019). Under Storkommunreformen uttryckte 242 kommuner en vilja att fortsätta att vara egen kommun, men tvingades ihop med andra. 553 stycken motsatte sig inte en sammanläggning per se, men motsatte sig sammanläggning med den/de kommuner de i slutänden tvingades ihop med. Under Kommunblocksreformerna handlade det sedan om 49 kommuner som önskade fortsätta som egna, men lades ihop med andra mot sin vilja; men ytterligare 16 markerade tydligt missnöje även om de aldrig inkom med en formell protest eller överklagan (se Wångmar 2003; 2013).

Övriga referenser:

FORSKNINGSLITTERATUR

Allers, Maarten A. och J. Bieuwe Geertsema (2016). “The effects of local government amalgamation on public spending, taxation, and service levels: evidence from 15 years of municipal consolidation”, Journal of Regional Science, 56(4), 659–682.

Andrew, Rhys (2013).“Local government amalgamation and financial sustainability: The case of England and Wales”, Public Finance and Management13(2).

Andrew, Rhys och George Boyne (2012).“Structural change and public service performance: the impact of the reorganization process in English local government”, Public Administration90(2), 297–312.

Aulich, Chris, Melissa Gibbs, Alex Gooding, Peter McKinlay, Stefanie Pillora och Graham Sansom (2011). Consolidation in Local Government: A Fresh Look. Background Papers. Broadway, NSW: ACLEG.

Berggren, Ingegerd, Anders Haglund, Tore Melin och Anders Norrlid (2006).Storleken som kommunalekonomiskt problem: samband mellan kommunstorlek och kostnadsläge i Sveriges primärkommuner. Stockholm: Rådet för främjande av kommunalekonomiska analyser.

Bish, Robert L (2001).Local government amalgamations: discredited nineteenth century ideals alive in the twenty first.C.D. Howe Institute Commentary No.150. Toronto: CD Howe Institute.

Blesse, Sebastian och Thushyanthan Baskaran (2016).”Do municipal mergers reduce costs? Evidence from a German federal state”, Regional Science and Urban Economics59, 54–74

Blom-Hansen, Jens, Kurt Houlberg och Sören Serritzlew (2014). ”Size, democracy, and the economic costs of running the political system”, American Journal of Political Science58(4), 790–803.

Blom-Hansen, Jens, Kurt Houlberg, Sören Serritzslew och Daniel Treisman (2016). ”Jurisdiction size and local government policy expenditure: Assessing the effect of municipal amalgamation”,American Political Science Review110(4), 812–831.

Blom-Hansen, Jens, Kurt Houlberg och Sören Serritzlew (2016). ”Hurtig, ofrivillig og omfattande: Den danske kommunereform”, i Jan-Erik Klausen, Jostein Askim och Signe Vabo (red) Kommunereform i perspektiv.Bergen: Fagbogforlaget.

Bouckaert, Geert och Kuhlman, Sabine (2016). ”Introduction: Comparing local public sector reforms: Institutional policies in context”, i Geert Bouckaert och Sabine Kuhlman (red) Local Public Sector Reforms in Times Of Crisis. Cham: Palgrave Macmillan.

Denters, Sebastian A.H., och P.A.T.M. Geurts (1998). Lokale Democratie in Nederland: Burgers en Hun Gemeentebestuur.Bussum: Coutinho.

Erlingsson, Gissur Ó (2001). ”Kommundelningseffekter”, i bilagorna till Kommundemokratikommitténs slutbetänkande (SOU  2001:48) Att vara med på riktigt. Stockholm: Fritzes.

Erlingsson, Gissur Ó, Jörgen Ödalen & Erik Wångmar (2019). “How Coerced Municipal Amalgamations Thwart the Valuesof Local Self-Government”, uppsats presenterad vid ECPR-konferensen i Wroclaw, Polen, 7 september.

Erlingsson, Gissur Ó, Jörgen Ödalen & Erik Wångmar (2015).”Understanding Large-Scale Institutional Change: Social Conflicts and the Politics of Swedish Municipal Amalgamations 1952-1974”, Scandinavian Journal of History40(2), 195–214.

Eythórsson, Grétar Thór. och H Jóhannesson (2002).Sameining sveitarfélaga. Áhrif og afleiðingar[Municipal amalgamations. Impacts and consequences]. Akureyri. RHA.

Eythórsson, Grétar Thór och Vifill Karlsson (2018).”The impact of amalgamations on services in Icelandic municipalities”, Nordicum – Mediterraneum. Icelandic E-Journal of Nordic and Mediterranean Studies, 13.

Foged, S. K.(2015). “En effektevaluering på danske kommuners regnskaber 2010–2013”, Ökonomi & Politik88(1), 57–75.

Fox, William F. och Tami Gurley (2006).“Will consolidation improve sub-national governments?” World Bank Working Paper3913

Fraanje, M.J., M. Herweijer, R.M. Beerepoot, A.M. van Assenbergh, B.J. Brouwer, och H.J. Heins(2008). Herindelingen Gewogen: Een Onderzoek naar de Doelen, Effecten en het Proces van Herindelingen.Utrecht/Groningen: Rijksuniversiteit Groningen/Berenschot.

Gendźwiłł, Adam, Anna Kurniewicz och Paweł Swianiewicz (2018). ”The impact of municipal territorial reforms on economic performance of local governments: A systematic review of quasi-experimental studies”, uppsats presenterad vid ECPR konferensen i Hamburg, 21-23 augusti.

Getimis, Panagiotis (2016). ”Rescaling of planning power: Comparing functional planning reforms in six European countries”, i Sabine Kuhlman och Geert Bouckaert (red) Local Public Sector Reforms in Times of Crisis.Basingstoke: Palgrave MacMillan.

Hansen, Sune W. (2015).“The democratic costs of size: How increasing size affects citizen satisfaction with local government”, Political Studies63(2), 373–389.

Hansen, Sune W., Kurt Houlberg och Lene Holm Pedersen (2014).“Do municipal mergers improve fiscal outcomes?” Scandinavian Political Studies37(2), 196–214.

Hlynsdóttir, Eva Marín (2018).“Autonomy or integration: Historical analysis of the debate on the purpose of Icelandic local self-government”. Icelandic Review of Politics and Administration, 14(1), 83-100.

Houlberg, Kurt (2015).Politisk lederskap og demokrati i sammenslåtte kommuner i Danmark.KORA: Köpenhamn.

Häggroth, Sören (2016). En bärkraftig kommunstruktur.Örebro: Kommuninvest.

John, Peter (2010).“Larger and larger? The endless search for efficiency in the UK”, i Harald Baldersheim och Lawrence Rose (red) Territorial Choice: The Politics of Boundaries and Borders.Basingstoke: Palgrave MacMillan.

John, Peter (2001).Local Governance in Western Europe.London: Sage Publications.

Kettunen, Pekka (2015).”The Finnish municipal reform”, Anali Hrvatskog politološkog društva : časopis za politologiju,11(1), 55–70.

Kjaer, Ulrik, Ulf Hjelmar och Asmus Leth Olsen (2010).“Municipal amalgamations and the democratic functioning of local councils: The case of the Danish 2007 structural reform”, Local Government Studies,36(4), 569–585.

Kollin, Marianne Schøler, Søren Heldgaard Olesen, Jonas Toxvig Sørensen och Lars Engelbrecht Jensen (2011). Kommunernes administrative ressourceforbrug. Aarhus: Det Kommunale og Regionale Evalueringsinstitut.

Lapointe, Simon, Tukka Saarimaa och Janne Tukiainen (2018).”Effects of municipal mergers on voter turnout”, Local Government Studies44(4), 512–530.

Larsson, BoPer (2015).”Lokal demokrati, kommunstorlek och befolkningsutveckling”, i Urbanisering: Utmaningar för kommuner med växande och minskande befolkning. Stockholm: Sveriges Kommuner och Landsting.

Lassen, David Dreyer och Sören Serritslew (2011).“Jurisdiction size and local democracy: evidence on internal political efficacy from large-scale municipal reform”, American Political Science Review105, 238-58.

Långtidsutredningen (LU 2015).Demografins regionala utmaningar(bilaga 7). Nås via: https://www.regeringen.se/contentassets/15c00134b8b4439185d351b14765da2a/demografins-regionala-utmaningar-sou-2015101

Meklin, Pentti och Marianne Pekola-Sjöblom, red. (2013).Forskarperspektiv på kommun- och servicestrukturreformen i Finland[sammanfattande resultat från utvärderingsprogrammet ARTTU 2008–2012]. Helsingfors: Finlands Kommunförbund.

Moll Ghin, Eva (2017).”Administrative organisationsforandringer i kommunerne efter krisen. Koncernorganisering på flere niveauer?”, Politica 49(1), 26–46.

Okamoto, Mitsuhiko (2012).”Municipal amalgamations: Who is happy?”, uppsats presenterad vid IPSA-konferensen i Spanien 8–12 juli, Madrid.

Pekola-Sjöblom, Marianne (2014).”Kommuninvånarna och kommunerna i förändring”,Actanr 256.

Reingewertz, Yaniv (2012).“Do municipal amalgamations work? Evidence from municipalities in Israel”, Journal of Urban Economics72(2), 240–251.

Rose, Lawrence E. (2002). “Municipal size and local nonelectoral participation: Findings from Denmark, the Netherlands, and Norway”, Environment and Planning C20(6), 829-852.

Sancton, Andrew (2000).Merger Mania: The Assault on Local Government.Montreal: McGill-Queens University Press.

Schaap, Linze och Niels Karsten (2015).”Evaluating municipal mergers ́ effects: A review of amalgamation studies in the Netherlands”, uppsats presenterad på Political Science Association-konferensen i Sheffield, 2015.

Schaap, Linze och Niels Karsten (2018).”Council mergers: Little gain, less democratic”, Public Sector Executive, nås via: http://www.publicsectorexecutive.com/Comment/council-mergers-little-gain-less-democratic

SOU 2000:1. En uthållig demokrati. Politik för folkstyrelse på 2000-talet.Stockholm: Fritzes.

Sundström, Björn och Lennart Tingvall (2006).Färre kommuner? Om små kommuners problem och utmaningar.Stockholm: Ansvarskommitténs Skriftserie.

Suzuki, Kohei och Kentaro Sakuwa (2016).“Impact of municipal mergers on local population growth: an assessment of the merger of Japanese municipalities”, Asia Pacific Journal of Public Administration38(4), 223–238.

Tavares, Antonio F. (2018).“Municipal amalgamations and their effects: A literature review”, Miscellanea Geographica: Regional Studies on Development, 22(1), 5–15.

Tarschys, Daniel(2018). ”Kunskaper och evidens i politiken”, i Vetenskap och beprövad erfarenhet: Politik, nås via https://www.vbe.lu.se/sites/vbe.lu.se.en/files/vbe_politik_web.pdf

Wångmar, Erik (2003).Från sockenkommun till storkommun. En analys av storkommunreformens genomförande 1939─1952 i en nationell och lokal kontext.Växjö: Växjö University.

Wångmar, Erik (2013).Från storkommun till kommunblock. En djupstudie av reformen som skapade de moderna svenska kommunerna 1959─1974.Stockholm: Centrum för kommunhistoria.

ÖVRIGA KÄLLOR

Hedberg, Magnus (2017).”Sverige behöver större och starkare kommuner”, Dagens Samhälle, nås via https://www.dagenssamhalle.se/debatt/sverige-behoever-stoerre-och-starkare-kommuner-31710.

Land (2015). ”Slå ihop kommunerna i Södra Sverige”, Land, nås via: https://www.land.se/landkoll/sla-ihop-kommunerna-i-sodra-sverige/

Larsen, Sofia och Magnus Hedberg (2013).”Välfärden kräver färre och större kommuner”, Dagens Samhälle, nås via https://www.dagenssamhalle.se/debatt/vaelfaerden-kraever-faerre-broch-stoerre-kommuner-5808

Motion 2012/13: K295. ”Ny kommunreform för färre kommuner”, motion av Katarina Brännström (Moderaterna).

Motion 2012/13: K381. ”Kommunsammanslagning”, motion av Nina Larsson (Folkpartiet).

Motion 2013/14: K347.”Underlätta frivilliga kommunsammanslagningar”, motion av Edward Riedl och Anette Åkesson (Moderaterna).

Staxäng, Lars-Arne (2015).”Dags för en ny kommunreform”, Dagens Samhälle (2015-11-19), nås via https://www.dagenssamhalle.se/debatt/dags-foer-en-ny-kommunreform-20243

Svanström, Stefan (2013).”Staten måste ta initiativ till en ny kommunreform”, Dagens Samhälle, nås via http://www.dagenssamhalle.se/debatt/staten-maste-ta-initiativ-till-en-kommunreform-7218.

Turley, Gerard (2017).”Local authorities – is big really better?”, 2017-10-19, nås på https://www.irishtimes.com/opinion/letters/local-authorities-is-bigger-really-better-1.3260796.

Ugebrevet (2017).”Reform skulle forandre det kommunale Danmark”, https://www.ugebreveta4.dk/reform-skulle-forandre-det-kommunale-danmark-saadan-e_20703.aspx

Wanngård, Karin (2015).”Sverige har alltför många kommuner”, Svenska Dagbladet, nås via https://www.svd.se/sverige-har-alltfor-manga-kommuner