Om djävulen och ett undantagstillstånd

Förslaget till ändringar i regeringsformen kan utsätta demokratin för uppenbar fara.

Undantagstillstånd – ett laddat ord som brukar väcka starka obehagskänslor. Tankarna löper omedelbart iväg till krig och naturkatastrofer eller till otrevliga regimer som förtrycker sitt eget folk. Men smaka på ”delegering av normgivningskompetens”. Inte alls lika illa, eller hur? En liten delegering kan väl inte vara så farlig. Den märks nog knappt. Dessutom är begreppet tillräckligt svårbegripligt för att det ska flyga under nyhetsredaktionernas radar.

Djävulen håller som vanligt till i detaljerna. Han gömmer sig i det finstilta, klär sig i ogenomträngligt byråkratspråk, korrumperar en fotnot. Men hans favorit är att göra sig osynlig i tomrummet efter det som aldrig riktigt har sagts eller skrivits ut.

”Stärkt konstitutionell beredskap” är den ganska anonyma titeln på ett mastigt 550-sidigt betänkande från en statlig utredning som nyligen lämnades över till regeringen. Denna utredning, med det intetsägande namnet ”Kommittén om beredskap enligt regeringsformen”, har haft det sällsamt prekära uppdraget att mot bakgrunden av covid-pandemin se över hur grundlagen bör ändras för att regeringen ska kunna agera snabbare vid framtida kriser.

Vi tar det igen: hur grundlagen bör ändras för att regeringen ska kunna handla snabbare vid framtida kriser. Redan där borde nog en del varningsklockor ha börjat ringa. En viktig poäng med den av våra grundlagar som kallas regeringsformen är ju nämligen att utrusta det politiska maskineriet med en viss nödvändig tröghet och demokratisk kontroll.

Politikens nödvändiga ångervecka

För att ändra i en grundlag krävs därför i nuläget att riksdagen fattar två likadana beslut med ett val mellan besluten. Det ska finnas tid för eftertanke – och omtänkande. Väljarna ska hinna bilda sig en egen uppfattning, ta ordentlig ställning till förslaget om grundlagsändring, och sedan välja sig en ny riksdagsmajoritet om de tycker illa om förslaget.

Konsekvenserna av en grundlagsändring måste alltså vara extremt genomtänkta och genomskinliga. Processen måste få ta tid. Riksdagen ska inte kunna ta förhastade beslut som till exempel begränsar våra fri- och rättigheter. Tio enskilda riksdagsledamöter kan till och med få ett beslut som berör mänskliga rättigheter uppskjutet ett år. Den goda tanken med denna långsamhetsprincip är att skydda demokratin från sina egna alltför snabba humörsvängningar. Politiken behöver helt enkelt en generös ångervecka.

Detta grundläggande förhållningssätt har beredskapskommittén inte haft mandat att utreda eller rucka på. Gott så. Men den ändring av regeringsformen som man föreslår kan ändå utsätta demokratin för uppenbar fara. Förslaget innebär i korthet att regeringen vid kriser i fredstid ska i ett eget beslut kunna ge sig själv så kallad normgivningskompetens, alltså den rätt att stifta lagar som i vanliga fall tillkommer riksdagen exklusivt.

Det låter kanske oskyldigt. Men i klartext handlar förslaget om möjligheten för regeringen att i akuta nödlägen på egen hand och efter egen bedömning utlysa ett regelrätt undantagstillstånd som sätter de normala politiska och juridiska regelverken ur spel. Samt att detta alltså skulle kunna ske även när det formellt råder fred i landet.

Maktdelning mot maktmissbruk

Det politiska systemet i parlamentariska demokratier brukar ytterst vila på maktdelningsläran, som säger att den lagstiftande och den verkställande makten ska hållas åtskilda och utöva kontroll över varandra för att hindra maktmissbruk. Riksdagen stiftar lagar, regeringen styr landet under lagarna, riksdagen kräver sedan regeringen på ansvar – och så vidare. Kommitténs förslag innebär inte bara ett formellt avsteg från denna grundregel.

De kriterier som utredningen anger för när regeringen ska kunna ta över lagstiftningsprocessen i kristider är också väldigt svåra att förstå och gilla, eftersom de ska tolkas av regeringen själv och dessutom är så vagt formulerade att de lämnar stort utrymme för just sådana yviga tolkningar som kan leda till maktmissbruk och en fara för demokratin:

”Syftet är att regeringen ska kunna agera i akuta situationer då det föreligger hot mot eller fara för allmänna intressen som är viktiga att värna i kriser och där befolkningen har berättigade krav på att det allmänna ska vidta åtgärder” [vår kursivering].

Risker och nödutgångar

Det säger sig nästan självt att sådana vidlyftiga instrument i händerna på en Tidöregering som redan fiskar i repressiva vatten med alarmistiska argument, eller ännu värre en framtida kampregering med SD-majoritet, innebär uppenbara risker. Kommittén inser också att det finns faror:

”att regeringsformens bestämmelser om normgivningsmakten har principiell betydelse och att förändringar av dessa kan vara förenade med risker. Det kan t.ex. inte uteslutas att särskilda lösningar för kriser, som ger regeringen större makt, kan komma att användas i fall som de inte är avsedda för.”

Man förslår därför ett par, tyvärr delvis otillräckliga, nödutgångar. Dels ska vissa lagar undantas. Enligt förslaget bör regeringen aldrig kunna stifta, ändra eller upphäva grundlagarna, riksdagsordningen eller lagen om val till riksdagen. Dels vill man villkora normgivningsrätten och införa en sorts efterhandskontroll från riksdagens sida.

Om regeringen alltså själv har infört undantagstillstånd så ska detta så snart som möjligt i alla fall kunna prövas, och även upphävas, av riksdagen. Och för att riksdagen överhuvud taget ska ha möjlighet att godkänna regeringens beslut ska det krävas att minst tre fjärdedelar av de röstande riksdagsledamöterna säger ja.

Den ondes många gömställen

Var gömmer sig då den onde i detta mycket juridiktunga och för vanliga medborgare svårtuggade betänkande? Han har smugit sig in i förslaget om att regeringen själv ska få rätt att bestämma om och när det är dags att utlysa undantagstillstånd. Ett sådant förslag är inte acceptabelt och beslut om undantagstillstånd bör självklart först fattas av riksdagen med kvalificerad majoritet, och därefter delegeras till regeringen.

Han döljs också i de ytterst oklara kriterierna för vad som ska räknas som ”akuta situationer” när regeringen verkligen kan behöva agera snabbt och okonventionellt. Men inte minst har han lyckats manipulera det föreslagna regelverket för riksdagens efterhandskontroll. För att riksdagen ska kunna välsigna regeringens beslut om ny akutlagstiftning krävs alltså att minst tre fjärdedelar av de röstande enas om detta – inte tre fjärdedelar av samtliga riksdagsledamöter. Skillnaden kan låta marginell, men skulle kunna ha stor – för att inte säga avgörande – praktisk betydelse.

Som förslaget nu är utformat betyder det att om den politiska oppositionen av någon anledning är förhindrad att närvara – som i Tyskland i början av 1930-talet där Hitler för att försäkra sig om att fullmaktslag skulle röstas igenom arresterades de största motståndarna, för att ta ett drastiskt exempel – så kan ett lojalt regeringsunderlag i riksdagen på egen hand bekräfta regeringens beslut om att införa undantagstillstånd. Vill vi verkligen ha det så i ett möjligt politiskt skymningsläge?

Från riksdagshusbrand till fullmaktslag

I Tyskland 1933, om vi återvänder dit ett ögonblick, började det med riksdagshusbranden den 27 februari. Den utnyttjades av nazisterna för att omedelbart förbjuda det kommunistiska partiet med stöd av en undantagsbestämmelse. De kommunistiska riksdagsledamöterna placerades i skyddshäkte, en stor del av de socialdemokratiska ledamöterna fängslades, kallades till lämpliga polisförhör eller hotades från att närvara vid omröstningen om en ny fullmaktslag. Så kunde lagen antas med överväldigande 444 röster för och bara 94 emot – långt över de nödvändiga två tredjedelarna.

Genom fullmaktslagen gavs Hitler och hans regering gavs rätten att stifta egna lagar, även i strid med konstitutionen, och utan vare sig riksdagens eller presidentens godkännande. Hitler fick därmed en diktatorisk makt och Weimarrepubliken förvandlades snabbt till det Tredje riket. Hela denna så kallade Machtübernahme från demokrati och brand till fullmaktslag och diktatur tog knappt en månad.

Ingen tror väl att historien upprepar sig i så exakta former. Men man ska heller inte underskatta hänsynslösa demagogers notoriska förmåga att utforska och exploatera grundlagens olika svagheter och blottor. Demokratin kan aldrig tas för given, och Weimarrepublikens hastiga undergång blir därmed en skarp varningssignal även för vår allt mörkare tid.

Tiden att reagera är nu!

 Lyckligtvis är det inte för sent att reagera. Kommitténs betänkande är fortfarande ute på bred remiss. Till proposition och eventuella riksdagsbeslut om ändring i grundlagen finns tid för att stoppa förslaget. För att undvika att det går som med den beramade spionerilagen härom året, när opinionen vaknade först i skymningen, är det därför dags att handla nu innan de politiska positionerna låses.

Den Svenska avdelningen av Internationella juristkommissionen har redan lyckats formulera ett utmärkt motförslag som i sammanfattning innebär följande:

• Nej till stående delegering av riksdagens normgivningskompetens i regeringsformen. Riksdagen ska behålla makten att bestämma om och när normgivningskompetens – alltså möjligheten att utlysa undantagstillstånd – ska delegeras till regeringen.
• För att ändå bejaka behovet av snabba åtgärder i krislägen ska riksdagen med kvalificerad majoritet om tre fjärdedelar av alla riksdagsledamöter kunna besluta om tillfällig delegation av normgivningskompetens till regeringen. Om riksdagen anser att regeringen har förtroende kan regeringen genom lag och i förväg få en tidsbegränsad fullmakt att agera snabbt.
• Riksdagens delegering till regeringen ska kunna återkallas när som helst om tre fjärdedelar av samtliga riksdagsledamöter inte förlänger beslutet.
• Riksdagen ska få en omedelbar rapport när regeringen har utnyttjat sin normgivningskompetens och ett krav för godkännande är att tre fjärdedelar av samtliga riksdagsledamöter förlänger beslutet. Om inte så faller regeringens åtgärder.

Alla kan skriva remiss

Det borde inte vara särskilt svårt för demokratiskt sinnade personer och organisationer att avslöja var djävulen har gömt sig denna gång, och att sedan åtminstone ge sitt stöd till dessa högst rimliga punkter. Remissvaren på beredskapskommitténs betänkande ska vara inne först den 22 april 2024, och vem som helst har faktiskt rätt att formulera ett svar.

Sedan kan man, som juristkommissionen också har föreslagit, gå vidare och fundera på om grundlagen kanske istället borde ändras i den rakt motsatta riktningen. Av jämförbara länder har Sverige nämligen idag ett av de svagaste konstitutionella skydden för mänskliga rättigheter, och för det demokratiska statsskicket i stort.

Trots den nödvändiga inbyggda trögheten är det ett oroande faktum att regeringsformens bestämmelser om till exempel demokrati och mänskliga rättigheter idag kan ändras av en enkel riksdagsmajoritet (51 procent) genom två beslut med bara ett mellanliggande extra val och utan några som helst krav om minsta antal närvarande ledamöter.

Det betyder att regeringsformen på endast tio månader kan skrivas om i grunden, och att både demokrati och mänskliga rättigheter i allra värsta fall alltså skulle kunna avskaffas inom loppet av lite drygt ett år. Andra viktiga lagar, som till exempel vallagen där det bestäms hur allmänna val ska gå till, kan i princip ändras när som helst med ett enda beslut av en enkel majoritet i riksdagen.

Varnande exempel från Europa

Den som vill hitta aktuella argument för att de svenska grundlagarna borde vara betydligt svårare att ändra behöver inte gå ända tillbaks till 1930-talet. Det räcker att bra titta ut över dagens Europa, där det demokratiska underskottet är på snabb tillväxt. I flera länder har auktoritära regimer använt sig av regeringsmakten för att systematiskt underminera rättsstatens principer, politisera domstolarna och strypa det offentliga samtalet. Ungern räknas till exempel av det skälet inte längre som en fullvärdig demokrati.

I våra närmaste grannländer Norge, Finland, Danmark och Tyskland har grundlagarna däremot ett starkare skydd. Norgetillåter inga ändringar som strider mot konstitutionens grundläggande principer. Finland kräver två beslut med ett mellanliggande ordinarie val och kvalificerad majoritet vid det andra beslutet för att ändra grundlagarna. Danmark fordrar både folkomröstning och mellanliggande val.

Den tyska grundlagen säger att inga ändringar av det demokratiska statsskicket och av de mänskliga rättigheterna alls är möjliga. Den ger också alla tyskar har rätt att göra motstånd mot varje person som försöker avskaffa den konstitutionella ordningen, om inga andra åtgärder står till buds.

Nyttan av kvalificerade majoriteter

Det borde alltså finnas starka skäl även för Sverige att införa krav på kvalificerade majoriteter vid riksdagsbeslut om ändringar i regeringsformen eller andra grundlagar – och på att mellanliggande val åtminstone ska vara ordinarie. Att ett visst miniantal riksdagsledamöter deltar i beslut om ändringar i våra grundlagarna kan låta som en självklarhet. Och varför inte kräva att minst tre fjärdedelar av samtliga ledamöter faktiskt står bakom en eventuell grundlagsändring?

Nu har en annan utredning, 2020 års parlamentariska grundlagskommitté ledd av ingen mindre än Högsta domstolens ordförande Anders Eka, i princip redan föreslagit en liknande reform. Kommittén hade ett brett uppdrag som gick ut på att förstärka skyddet för grundlagarna, och i betänkandet som presenterades i mars förra året gick man fram med att det i fortsättningen ska krävas minst två tredjedels majoritet vid det andra beslutet om en grundlagsändring.

Man föreslog också att ett visst antal riksdagsledamöter måste delta i omröstningar om grundlagsändringar och att det ska bli obligatoriskt för regeringen att först höra Lagrådet om förändringar i regeringsformen som skulle kunna drabba grundläggande fri- och rättigheter.

Mot all förmodan lyckades grundlagskommittén landa sina förslag i bred politisk enighet. Återstår att se om justitieminister Gunnar Strömmer har kraft att lotsa förslaget vidare hela sträckan genom sitt departement fram till proposition och riksdagsbeslut, eller om fan själv ska lyckas placera några försåtliga detaljer i vägen. I den allra bästa av världar skulle en uppdaterad, starkare regeringsform kunna vara på plats tidigast den 1 april 2027 – ett datum som säkert skulle roa djävulen omåttligt.

Lars Ilshammar

Stellan Gärde