Ministerrådet är EUs politiska hjärta. Det är här lagar stiftas och de nödvändiga kompromisserna utformas. Om detta forum ska fungera som kamratdomstol kommer den nödvändiga samförståndsandan att förgiftas, skriver Lars Anell.
De så kallade konklusioner som EUs stats- och regeringschefer enades om den 10 december kan inte läsas som något annat än en garanti för att intet ont ska vederfaras Orbán i Ungern och Kaczyński i Polen innan de i nästa val kan stärka sitt redan starka grepp om makten.
Några fakta innan vi kommer till saken. På basis av artiklarna 2 och 7 i Lissabonfördraget om åsidosättande av unionens värden har ministerrådet inlett en granskning av Polen (sedan 2017) och Ungern (sedan 2018). Under det tyska ordförandeskapet har inget hänt. Samtidigt med diskussionen om villkor för att betala ut EU-medel köpte det statliga oljebolaget Orlen i Polen 20 av landets 24 regionala tidningar (med 17 miljoner läsare) samt 120 lokala veckotidningar. Det kan vara så att Orlen gör en god affär men vi vet att Kaczyńskis parti måste behålla greppet om den katolska landsbygden för att sitta säkert i sadeln eftersom väljare i stora städer blir allt mindre trogna.
New York Times har dokumenterat att Orban i Ungern under flera år systematiskt missbrukat EU:s jordbruksstöd för att berika sin familj och sprida håvorna bland partigängare. Unionens meste Trumpentusiast, Sloveniens statsminister Janez Janša, har i skrivande stund dragit i stödet till den statliga nyhetsbyrån STA för dess kritik mot hans hantering av coronakrisen i det land inom unionen som, efter Belgien, har flest avlidna per 100 000 invånare.
För att komma till rätta med problem som redan var uppenbara lade den kommission som leddes av Jean-Claude Juncker i maj 2018 fram ett förslag (COM 2018 324 final). Då fanns inte någon återhämtningsfond (NGEU) som skulle giftas ihop med unionens budget. I en av de inledande meningarna konstaterar kommissionen att det finns ”ett klart samband mellan respekten för rättsstaten och ett effektivt genomförande av unionens budget.” För att fastställa en generell brist krävs ”en kvalitativ bedömning av kommissionen.” I själva förordningen framhålls att brister är särskilt viktiga när det handlar om rättsväsendets oberoende, rättsvårdande myndigheters möjligheter att effektivt utföra sitt arbete och tillgång till rättsmedel. Förslag om att vidta åtgärder mot en medlemsstat ska läggas fram av kommissionen och det ska krävas en majoritet i ministerrådet för att avvisa det.
I april 2019 gav Europeiska Rådet, som är den officiella beteckningen på stats- och regeringschefers sammankomster, kommissionen i uppdrag (tasked) att utarbeta en återhämtningsfond (NGEU) för att ge stöd till medlemsstater som drabbats hårt av pandemin och bidra till Europas ekonomiska återhämtning.
Fonden beskrivs regelmässigt som ”gigantisk” och nödvändig för att få fart på tillväxten. Så är inte fallet. Den är så konstruerad att 750 miljarder euro lånas upp med unionens budget som säkerhet och fördelas till medlemsländer som gåvor och lån. Vissa får mindre än de satt sig i skuld för, andra mer. Inte ens kommissionen bedömde att hela beloppet skulle få en nettoeffekt men hoppades på att omkring 60 procent som bidrag till återhämtningen. Men också detta är för optimistiskt.
Nettoöverföringen från rikare till fattigare medlemsländer uppgår till omkring 300 miljarder euro och det är bara denna del som kan bli ett tillskott till vad länder gör på egen hand. Sedan Europeiska Rådet kom överens om NGEU har den Europeiska Centralbanken intensifierat sina köp av statspapper med allt större inriktning på Italien och Spanien. Detta har lett till att regeringen i Madrid kan låna till negativ ränta – de får betalt för att låna. Också Portugal lånar till negativ ränta och Italien till extremt låg. Spanien har deklarerat att de bara avser att ta emot gåvodelen av NGEU-stödet. Resten kommer de att låna på egen hand och fördelen är inte bara räntan utan att de slipper kommissionens villkor för hur pengarna får användas. Portugal och andra nettomottagare väntas följa efter. Då krymper de 300 miljarderna, som till övervägande del består av lån, ytterligare.
Nettobidraget för att stimulera ekonomin stannar sannolikt på någon eller några tiondels årliga procent av BNP under de sex år pengarna ska betalas ut. Detta ska jämföras med att de insatser länder själva gjort under förra året och planerar för innevarande räknas i tvåsiffriga hela procenttal. Bara Sverige har redan avsatt och spenderat 250 miljarder kronor. NGEU har ingen betydelse för den ekonomiska återhämtning som redan är i full sving. Börser över hela världen når nya toppnivåer.
Det fanns inget skäl för att pressa fram den olyckliga kompromiss som nu ligger på bordet. Det fanns ingen anledning alls för en fond med nuvarande konstruktion. För de rika nettobidragarna innebär den bara en byråkratisk rundgång eftersom de själva kan låna pengar lika billigt eller billigare än kommissionen. En smidigare och mer effektiv lösning hade varit en engångsbudget med riktat stöd till de länder som skulle visa sig drabbas särskilt hårt. När beslutet togs kunde man bara gissa. Då visste man bara att situationen i Spanien och Italien innebar ett hot mot Merkels viktigaste projekt – eurozonen.
Orban och Kaszynski var inte nöjda och sökte stöd hos Angela Merkel som aldrig sagt ett ont ord om sina hjälpsökande partikamrater.
I juli 2019 gjorde Europeiska Rådet ett försök att komma fram till villkor för att få pengar från budgeten och fonden. Praktiskt taget alla bedömare är överens om att Europeiska Rådets ”beslut” var så urvattnat att det saknade praktisk betydelse. Texten om rättsstaten var bara en hovsam önskan om visad respekt. Ett framsteg som särskilt framhölls var att ett förslag från kommissionen kunde anta som det fanns en kvalificerad majoritet i ministerrådet. Detta var en förbättring i förhållande till gällande ordning men ett steg tillbaka från Junckerkommissionens förslag.
Ministerrådet och EU-parlamentet (EP), som tog över arbetet eftersom de äger den lagstiftande makten i unionen, behöll krav på kvalificerad majoritet för att antaett förslag och strök några av de spetsigare villkoren i Junckers text. Men Orbán och Kaczyński var inte nöjda och sökte stöd hos Angela Merkel som innehade unionens roterande ordförandeskap och aldrig sagt ett ont ord om sina hjälpsökande partikamrater.
Eftersom Europeiska Rådet hade bakat samman NGEU med unionens sjuåriga budget kunde Polen och Ungern, i en teknisk fråga som krävde enhällighet, inlägga veto. Det hade varit möjligt att starta NGEU med 25 villiga deltagare men Merkel insisterade på att hela paketet måste antas och att det krävde en kompromiss där ”alla sidor” måste ”rucka” på sina positioner. Rättslärda har likställt detta med en situation där laglydiga medborgare förväntas ge efter för krav från kriminella.
Därmed landade ärendet på nytt i Europeiska Rådet. I slutsatserna från dess möte den 10 december är det den operativa andra paragrafen som är viktig. Den inleds med att betona respekt för ”medlemsstaternas nationella identitet” och slår fast att syftet är ett ”skydd för unionens budget.” I paragraf 2c konstateras att kommissionen har ”för avsikt att utarbeta och anta riktlinjer” för hur förordningen ska tillämpas ”i nära samråd med medlemsstaterna.” Om något land då väcker talan om ”ogiltigförklaring” (vilket Polen och Ungen utlovat om galoscherna inte passar) hamnar frågan hos domstolen vars utsaga ska införlivas i förordningen. Dessförinnan ”kommer kommissionen inte att föreslå några åtgärder.”
Hela 2c är ultra vires– Europeiska Rådet har ingen lagstiftande makt och kan inte köra över ministerrådet och parlamentet eller kommendera kommissionen att göra det ena eller andra. Ursula von der Leyen är inte längre Merkels försvarsminister. Hon skulle inte ha sin upphöjda position om hon inte fått stöd av Orbán och Kaczyński, vilket hon praktiskt taget utbad sig om i sin programförklaring inför valet till kommissionsordförande. Hon leder en kommission som inte får utsättas för några som helst påtryckningar men har uppträtt i en reklamfilm för en partikamrat i Kroatien. Dessutom innehåller paragrafen de två första stegen för att fördröja eventuella åtgärder.
Paragraf 2d stadgar att inga åtgärder kommer att vidtas innan alla möjligheter inom gällande unionsrätt uttömts ”för att skydda unionens budget.” Därmed avses bland annat de ovan nämnda möjligheter som sedan 2017 och 2018 hittills utan resultat prövas mot Polen och Ungern.
Paragraf 2e är central och bör helst läsas i sin helhet i dokument EU/CO22/20. Här nämns för första gången rättsstatsprincipen och den knyts till syftet att skydda unionens budget. Slutsatsen är att ”Enbart ett konstaterande av att rättsstatsprincipen åsidosatts räcker inte för att utlösa mekanismen. ” Ja det står så. Detta kan inte läsas på annat sätt än att en regering kan åsidosätta rättsstatsprincipen så länge den inte samtidigt och uppenbart fifflar med pengarna. Och det måste finnas ett ”tillräckligt och vederbörligen fastställt” samband mellan att avsätta domare och förskingring av EU-medel.
Paragraf 2f framhåller att förordningen inte gäller ”generella brister.” Det måste vara ”en uttömmande förteckning över homogena inslag.” I 2h betonas, två gånger, att kommissionen har det ”fulla ansvaret” för att bedöma om villkor är uppfyllda och att det ”uteslutande” handlar om att skydda unionens budget. I 2g stadgas att ett förfarande kan inledas först efter ”en djupgående dialog med den berörda medlemsstaten.” Paragraf 2j ger möjlighet att lyfta frågan till Europeiska Rådet som i så fall måste föra frågan tillbaka till ministerråd och parlament.
Parentetisk kan här tillfogas att varken ministerrådet, parlamentet eller Europeiska Rådet tar itu med hur demokratin fungerar och att jag aldrig tidigare ens snuddat vid tanken att jag skulle komma att se Juncker i ett förklarat ljus. Det finns inte en enda detalj i Europeiska Rådets text som ”ruckats” i riktning mot ett skydd för rättsstaten.
I paragraf 3 får kommissionen nya instruktioner om tillämpning och i paragraf 4 slår sig våra politiska ledare samfällt för sina bröst när de konstaterar att de enats om en ”lämplig och hållbar reaktion på de farhågor som uttryckts” (av Viktor Orbán och Jarosław Kaczyński – mitt tillägg).
Därefter uppmanas ministerrådet och parlamentet att vidta nödvändiga åtgärder för att anta hela paketet. Det blev ett styvt jobb för Europas legitima lagstiftare som just fått en åthutning av sina politiska överordnade. Ministerrådet och parlamentet måste i stort sett vända ut och in på det förslag som de arbetade med. Det utgår ifrån att brott mot rättsstatsprincipen per se är ett hot mot unionens budget. Europeiska Rådet vill inte att mekanismen ska kunna utlösas ens när man konstaterat att rättsstatsprincipen åsidosatts. Ministerrådet och parlamentet hade önskat flera krav på att snabba upp processen.
I Europeiska Rådets konklusioner har jag hittat 7 – 8 steg som ger möjlighet att fördröja tillämpningen av villkor för att betala ut EU-pengar. Så det är förståeligt att Orban firade med champagne när han den 12 december kom hem till Budapest. Om Europeiska Rådet får bestämma behöver han och Kaczyński inte oroa sig. De kommer att få sina pengar både före och efter stundande val.
Frågan är då om det dokument (2020/2092) som EP och Ministerrådet antog den 16 december kan ändra på saken. Det består av 29 inledande, fylliga paragrafer (preambel) och en kort förordning. Preambeln bygger i vissa stycken på det förslag som 2018 lades fram av Junckers kommission. Viktigt är sålunda att den behållit ett uttalande om att det finns ”ett klart samband mellan respekten för rättsstaten och ett effektivt genomförande av unionsbudgeten” och att EP och ministerrådet valt att ”glömma” stats- och regeringschefernas makabra tillrättavisning om att ”enbart ett konstaterande att rättsstatsprincipen åsidosatts inte räcker” för att vidta åtgärder. Både Junckers förslag och den förordning som nu antagits nöjer sig med att rättsväsendets oberoende och åklagarmyndigheters effektivitet ”bör” vara tillfredsställande. Men som helhet inger preambeln hopp om förbättringar.
Själva förordningen är däremot både tunn och förvirrande. Dess väsentliga innehåll ryms i tre artiklar. Artikel 4 – Villkor för antagande av åtgärder – klargör inledningsvis att dessa ska vidtas om ”överträdelser av rättsstatens principer….påverkar eller riskerar att allvarligt påverka den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller skyddet av unionens ekonomiska intressen på ett tillräckligt direkt sätt.”
Direkt förvirrande är att detta ska fastställas i enlighet med artikel 6, betitlad Förfarande, som helt korrekt hänvisar tillbaka till artikel 4. Det är en allvarlig försvagning att det samband mellan rättsstat och unionens budget som ansågs självklart i preambeln nu måste bevisas på ett tillräckligt direkt sätt. I en andra del av artikel 4 anges i åtta underparagrafer kriterier som endast uppfylls i mycket väl fungerande och resursstarka rättsstater. Det är sålunda tveksamt om någon medlemsstat full ut har ett system som effektivt kan ”förebygga och beivra bedrägerier, inklusive skattebedrägeri, korruption och andra överträdelser av unionsrätten.” Ungern och flera andra länder bryter i dag klart mot de förhoppningar som uttrycks om ”offentlig upphandling eller förfarande vid beviljande av bidrag.”
Artikel 5 handlar om åtgärder som kan vidtas när ”de villkor som anges i artikel 4 i denna förordning är uppfyllda.” I förstone kan man få intrycket att lagstiftaren glömt en negation. Om alla förhållningsregler som anges i artikel 4 är uppfyllda är allt frid och fröjd. Men EP och ministerrådet vill uppenbarligen att varje medlemsstat (godtyckligt?) ska mätas mot den gyllene standard som där föreskrivs. Detta är inte en förordning som förbjuder ett visst beteende. Den anger hur man ska uppföra sig.
Detta blir än tydligare när artikel 6 slår fast att åtgärder ska vidtas när villkoren i artikel 4 är uppfyllda såvida inte ”andra förfaranden i unionslagstiftningen skulle göra det möjligt…att skydda unionsbudgeten på ett effektivare sätt.” Detta tillägg ska, som redan antytts, läsas i ljuset av unionsrätten hittills varit helt verkningslös.
I preambeln, men inte i själva förordningen, finns en möjlighet för en medlemsstat att lyfta ärendet till Europeiska Rådet. Detta kan ske om ett inlett förfarande inte anses respektera ”principerna om objektivitet, icke-diskriminering och likabehandling av medlemsstaterna.”
Kommissionen ska naturligtvis ta initiativ till ett förfarande (heja von der Leyen) men beslutsrätten ligger hos ministerrådet. Att det krävs kvalificerad majoritet för att anta ett förslag från kommissionen medan Juncker ville att ministrarna skulle mönstra en kvalificerad majoritet för att avvisa hans förslag är till synes en allvarlig försvagning men sannolikt betydelselös. Det är lätt att se att ministerrådet inte kan fungera som kamratdomstol på basis av denna förordning.
Ett förfarande måste bygga att en medlemsstat inte motsvarar ett eller flera av de kriterier som anges i artikel 4 om detta tillkortakommande riskerar att påverka unionens budget på ett tillräckligt direkt sätt. Det är svårt att se att något land får toppbetyg i alla åtta discipliner men lätt att visa att många av dem inte alls motsvarar kraven i flera avseenden. I Transparency Internationals korruptionsindex hamnar majoriteten av unionens medlemsstater långt ner.
I det ”nya” medlemsland som klarar sig bäst, Estland, har ett omfattande missbruk av EU-medel just avslöjats och tvingat regeringen att avgå. När en regering sätts på de anklagades bänk vet många i den majoritet av länder som ska avgöra saken att de kan stå näst i tur. Det åtalade landet kommer att kunna försvara sig med att många andra medlemsstater i lika hög grad åsidosätter rättsstatsprincipen och i förordningens preambel finns ett krav på likabehandling. Om ett land befinnes skyldigt kommer dess regering att kräva att ett förfarande inleds mot de länder som avkunnat domen.
Om EU på allvar vill få bukt med korruption och missbruk av unionens pengar måste detta tas om hand av opartiska domstolar på grundval av en förordning som tydligt föreskriver vad man inte får göra
Ministerrådet är unionens politiska hjärta. Det är här lagar stiftas och de nödvändiga kompromisserna utformas. Ett land med ett politiskt ömtåligt problem får ofta gehör från andra som vet att de är i behov av gentjänster när de hamnar i trångmål. Om detta forum ska fungera som kamratdomstol kommer den nödvändiga samförståndsandan att förgiftas.
Om EU på allvar vill få bukt med korruption och missbruk av unionens pengar måste detta tas om hand av opartiska domstolar på grundval av en förordning som tydligt föreskriver vad man inte får göra – utan krav på perfektion. Det är också nödvändigt att skilja på bristande respekt för rättsstatsprinciper och missbruk av unionens pengar.
Att åsidosätta rättsstaten ska inte vara tillåtet vare sig det har en koppling till fiffel med EU-medel eller inte. Och en väl fungerande rättsstat har inte rätt att tillskansa sig jordbrukssubventioner eller regionalstöd på falska premisser. Förundersökning och anklagelseakt bör ligga hos en politiskt och i andra avseenden oberoende åklagare med resurser och befogenhet att ”följa pengarna” i de länder där de används. I dag ankommer det på nationella myndigheter att granska hur unionens pengar används. Incitament att hitta pengar som missbrukats är svaga eftersom de då kan krävas tillbaka av Bryssel.
Kommissionens möjligheter att bilda sig en egen uppfattning av vad som händer i periferin är små. Mina egna erfarenheter av korruptionen i Rumänien antyder att de är obefintliga (trots ärliga försök från de personer i kommissionen som jag samarbetade med och fick stöd av). Det vore också önskvärt att formulera åtminstone minimikrav på en demokrati där oppositionen har en möjlighet att vinna ett val.
Det finns faktiskt i Lissabonfördraget redan möjligheter enligt artiklarna 258 och 267 att inleda ett rättsligt förfarande mot länder som inte uppfyller fördragets krav. Det skulle sannolikt vara mer effektivt än den politiska prövning som görs på basis av artiklarna 2 och 7.
Det finns i EP och ministerrådets förslag, varken i preambeln eller själva förordningen, något som säger att ett förfarande inte kan inledas omedelbart men Europeiska Rådet har, som nämnts, lovat att kommissionen först, i nära samråd med medlemsstaterna, ska utforma riktlinjer för tillämpning. Om någon invänder ska domstolen utreda saken och dess slutsatser ska införlivas i lagstiftningen och för säkerhets skull ska kommissionens ordförande ”till fullo informera Europeiska Rådet” om saken. ”Till dess att riktlinjerna färdigställts kommer kommissionen inte att föreslå några åtgärder enligt förordningen.”
Rättslärda kan ha en annan uppfattning men jag har svårt att se en rättslig grund för Europeiska rådets ”konklusion” och förhållningsorder till kommissionen – och jag känner inte till något annat fall där denna extraordinära åtgärd kommit i fråga.
Det råder inget tvivel om att Orbáns mångfaldiga åsidosättande av demokratiska spelregler och rättsstatens principer gett honom tydliga och direkta möjligheter att missbruka bidrag från unionens budget under lång tid. Vi ska därför inte ha alltför stora förväntningar på vad som nu kommer att ske och sannolikt inga förhoppningar om kommissionen ska inleda ett förfarande på grundval av artiklarna 258 och 267. Men talan kan faktiskt enligt dessa två artiklar väckas av en medlemsstat.
***
Följ Dagens Arena på Facebook och Twitter, och prenumerera på vårt nyhetsbrev för att ta del av granskande journalistik, nyheter, opinion och fördjupning.
