ESSÄ. Mycket lite har förändrats i den ekonomiska politiken de senaste tio åren trots att finanskrisen 2008, förutom sin katastrofala påverkan på världsekonomin, också var en institutionernas kris. Elisabeth Lindberg efterlyser institutionellt nytänkande, politiskt mod och rejäla ambitioner.
I tio års tid har det debatterats bankregleringar, finans- och penningpolitik, arbetslöshet och inkomstklyftor. Ändå tycks väldigt lite ha hänt. Socialdemokratin i flertalet länder där den en gång varit stor har krympt ihop samtidigt som kapitalismen har upplevt ett decennium av ifrågasättanden. Det enda rimliga svaret på frågan om varför det blivit så (om man nu inte tror att människor gillar det här med åtstramningar och kris) verkar vara att ingen egentligen brytt sig om att fundera på hur läget är med de institutioner som formar ekonomin.
Man kan säga att det egentligen inte är pengar som får världen att snurra, utan institutioner.
Institutioner av olika slag styr det mesta i samhället. Man kan säga att det egentligen inte är pengar som får världen att snurra, utan institutioner. Nobelpristagaren och ekonomhistorikern Douglass North som mer än många har fört fram institutionernas betydelse för samhället definierar institutioner som ”mänskligt konstruerade verktyg som strukturerar politisk, ekonomisk och social interaktion”. Exempel på institutioner kan vara myndigheter och företag, men också ekonomisk-politiska ramverk och valutasystem i den här artikelns exempel. Kvaliteten på institutionerna är avgörande för hur väl samhället fungerar.
Vid ett möte på London School of Economics 2008 ställde drottning Elizabeth den berömda frågan till en samlad ekonomkår om varför de inte kunnat förutspå en finansiell kollaps. Då ska man veta att samtliga personer där antagligen var briljanta akademiker med utmärkta kvalifikationer. Men de hade med största sannolikhet väldigt svårt att se något annat inträffa än det som institutionella ramverk, teorier och erfarenheter hade redan hade visat. De hade inget svar att ge.
Den tidigare amerikanske centralbankschefen Ben Bernanke höll 2004 ett tal där han pratade om begreppet ”The Great Moderation”. Varför hade det inte skett några större kriser på så lång tid i Västvärlden? Bernankes förklaring handlade dels om penningpolitikens förtjänster i att ha hållit inflationsnivån stabilt låg under lång tid, dels om att man lärt sig av 1970-talets misstag. Ingen aktivistisk politik, inga försök att få ner arbetslösheten till för låga nivåer. Fyra år senare kollapsade världsekonomin och Bernanke var tvungen att bli inte så lite aktivistisk som centralbankschef. Man kan undra vad Bernanke tänkte om det där talet då.
I The Guardian i september i år intervjuades den före detta premiärministern Gordon Brown. Brown menade att han hade blivit så kritiserad för att vara för tuff mot finanssektorn i termer av regleringar och skatter innan krisen 2008 slog till att det hade varit omöjligt att göra några större förändringar i finansmarknadernas omfattning. När han sedan helt plötsligt satt med krisen i sitt knä var det för sent. Nu ville Brown varna för att det som hänt sedan 2008 i många fall gjort läget värre. Åtstramningar och bankräddningar har skapat motsättningar i samhället där det är svårt att få acceptans för gemensamma åtgärder.
Varför får de drabbade aldrig vara med och påverka politiken?
Det som kommer fram både hos Bernanke och Brown är just att vad som anses möjligt har mycket att göra med hur institutionerna vi har är utformade. Är det inflationsbekämpning som är första prioritet kommer alla verktyg vara utformade för att åstadkomma det. Särskilt om alla andra mål för den ekonomiska politiken samtidigt nedvärderas. Men det finns också en uppenbar brist i det demokratiska samhället när politiken främst diskuteras som om dessa mål och deras verktyg vore givna. Debatten sker i många fall efter att målen uppnåtts i stället för innan de ställs upp. Men det är så dags då.
I Sverige har de ekonomisk-politiska debatterna länge handlat om vem som är stramast med tyglarna. De institutionella villkoren är utformade för att det politiska samtalet ska handla om precis det. Det finanspolitiska ramverket som infördes efter 90-talskrisen för att strama åt statens utgifter står helt i centrum.
Ramverket består bland annat av överskottsmålet för statens finanser och utgiftstaket för statsbudgeten. Alla utgifter måste anpassas efter inkomsterna. Trots det finns till exempel inget inkomstgolv utan det är fritt fram att sänka skatter så länge utgifterna anpassas därefter. Numera råder full konsensus mellan alla partier om att ramverket är det bästa Sverige har.
Resultatet blir att den ekonomiska politiken nästan uteslutande roterar runt skatter och åtstramningar som eviga diskussionsämnen. Finanspolitiken är det huvudsakliga verktyg som en regering har för att styra ekonomin genom skatter, transfereringar och investeringar. Men de senaste decennierna har den snarare betraktats som skadlig och något som politiker i ledande ställning helst ska undvika.
Konsekvensen blir att väldigt lite tid ägnas åt aktiv finanspolitik och omfördelning trots att det finns ett skriande behov av både och. Talande är att till och med den jämlikhetskommission under ledning av Per Molander som tillsattes av den rödgröna regeringen precis innan valet 2018 enbart får föreslå reformer som inte kostar något.
Nobelpristagaren och ekonomen Amartya Sen skrev i en lång artikel i vänstertidskriften New Statesman om konsekvenserna av den här typen av i grunden ideologiska ställningstaganden. Han fokuserade främst på frågan om att skära ner utgifterna i ekonomin i tider av ekonomisk kris. Varför får de drabbade aldrig vara med och påverka politiken? Just som i frågan om varför den svenska ekonomisk-politiska debatten främst behandlar frågor som inte är relevanta för det stora flertalet. Som skatteavdrag i stället för offentliga investeringar.
Det handlar i hög grad om vilka ståndpunkter som anses legitima och möjliga att debattera.
En av de viktigaste punkterna som Sen för fram är att demokrati inte borde handla om att städa upp efter att misstag har begåtts. I stället bör demokrati handla om att förebygga misstagen redan från början.
Då kan man inte stänga demokratin ute från ekonomin. Inte minst har det varit ett enormt problem kring de åtstramningar som skett inom eurozonen där till och med icke-folkvalda regeringar i vissa fall tillsatts för att genomföra politiken eftersom EU inte litat på att folkvalda regeringar skulle vara lika hårda. I sådana extrema fall har varken debatt förts innan eller ansvar utkrävts efteråt. Att upprätthålla euron som institution har varit överordnat allt annat.
Liknande om än inte lika akuta problem finns även i Sverige. Samtliga stora ekonomisk-politiska reformer under de senaste tre decennierna har genomförts utan några större offentliga genomlysningar. 1996 skrev Dagens Nyheters Ewa Stenberg att ”Socialdemokraterna anser nu föra den enda politik som är möjlig med avreglerade och mäktiga kapital- och valutamarknader. Sitt mål om allas rätt till arbete har man kvar. Det är bara politiken som ska nå dithän som man söker efter.”
Staten lånar till extrapris och ändå fortsätter den att spara – oavsett färg på regeringen i Rosenbad.
Lawrence (Larry) Summers, nationalekonom och amerikansk finansminister 1999–2001, menar att Västvärlden riskerar att hamna i ett läge av sekulär stagnation om inte synen på finanspolitiken ändras. Kommande generationer riskerar att ärva länder med stora överskott men där basala samhällsfunktioner inte fungerar. Summers menar att det är dags att sluta tro att något annat verktyg än finanspolitiken kan användas för att ordna det.
Det ställer stora krav på samhällsekonomiska institutioner att förändras. De flesta industriländer har i årtionden satsat på att penningpolitiken (Riksbankens ränta och tillgången på pengar i ekonomin) kan balansera inflation och arbetslöshet i hög- och lågkonjunktur och att investeringar och konsumtion sköts bäst av marknadskrafter.
Men i en situation med minusräntor och stort sparande i statens kassor har den idén visat sig fungera dåligt i praktiken. Staten lånar till extrapris och ändå fortsätter den att spara – oavsett färg på regeringen i Rosenbad. Den rödgröna regeringen amorterade mellan 2014 och 2018 160 miljarder på statsskulden. Oppositionens enda invändning var att regeringen kunde ha sparat ännu mer. Institutionell konsensus i ett nötskal.
Antagandet om att globaliseringen gjort nationell politik irrelevant stämmer helt enkelt inte.
Från Summers resonemang kommer man också in på frågan om den nationella ekonomiska politikens styrka. Finanspolitik kan inte skötas globalt hur mycket en del än skulle vilja, eftersom det skapar både demokratiska och ekonomiska problem. Dessutom visade finanskrisen att den nationella finanspolitiken definitivt inte spelat ut sin roll. Valet mellan åtstramningar och expansion spelade stor roll för olika länders krisförlopp. Internationella valutafonden fick till och med revidera upp sina prognoser kring finanspolitikens påverkan på tillväxten i nationella ekonomier.
Antagandet om att globaliseringen gjort nationell politik irrelevant stämmer helt enkelt inte. Det som stämmer är att det finns en växelverkan mellan nationella och internationella institutioner.
Problemet är också att de gamla institutionerna som skapades för att bygga upp världsekonomin efter andra världskriget och förhindra nya ekonomiska kollapser inte kan agera ensamma. Internationella valutafonden (IMF), Världsbanken och OECD är hjälplösa om inte staterna själva är beredda att göra sitt. De är skapade för att ge en infrastruktur åt en värld där ekonomisk fred förväntas råda. Så är det inte i dag.
Vi ska återvända till begreppet sekulär stagnation en kort stund. Stagnationen innebär enligt Summers att nivån på den reala räntan (tänk din bankränta minus inflation), där sparande och investeringar ger full sysselsättning, är för låg. Hur mycket centralbankerna än försöker så har det hittills inte gått att få upp räntan till en nivå där sparande och investeringar balanserar varandra i tillräckligt hög utsträckning.
Det kan bero på olika saker. En är snabb teknologisk utveckling, som gör att företag är ovilliga att investera i teknik som kanske är ute om ett år. En annan är utbudsförändringar som gör att priser på varor sjunker, till exempel gör Kinas enorma produktion att det finns ett överflöd av billiga saker att sälja. En tredje är ökade inkomstklyftor, som gör att alltmer kapital sparas i stället för att investeras. Men huvudförklaringen kanske framför allt är en ekonomisk politik som inriktas på att göra den egna ekonomin så konkurrenskraftig som möjligt på andra länders bekostnad.
För att det här inte ska eskalera till ekonomisk krigföring vore det bästa om staterna började föra mer aktiv finanspolitik på hemmaplan.
Larry Summers beskriver hur stagnationen gör att valutakrig blir vanligare, eftersom alla länder strävar efter att göra sitt eget kostnadsläge så gynnsamt som möjligt. Tanken är att sälja sig så billigt som möjligt i förhållande till sina konkurrentländer. Tyskland håller nere sin lönenivå och konkurrerar därmed ut Sydeuropa. Frankrike försöker få fram en eurobudget så att Tysklands politik inte ska spräcka valutasamarbetet och den egna ekonomin. Risken är att franska lönesänkningar annars driver fram en spiral där de tyska lönerna hålls tillbaka ännu mer. Det skulle kunna driva in Europa i nya djupa lågkonjunkturer.
Sverige håller nere kronans växelkurs och kan därmed exportera billigare än Finland som har euro. USA gormar åt Kina att sluta manipulera sina finansiella flöden så att den amerikanska handelsbalansen kan förbättras. Det är ett ständigt tjafsande på den internationella ekonomiska scenen.
För att det här inte ska eskalera till ekonomisk krigföring vore det bästa om staterna började föra mer aktiv finanspolitik på hemmaplan. Det fina med den typen av politik är ju att den inte bara kommer dig själv utan även din granne till del. Skulle USA exempelvis på allvar börja rusta upp sin förfallande infrastruktur skulle det komma hela världen till del. Precis det har gjort att finanspolitiken har kallats ineffektiv eftersom den inte alltid bara innebär effekt hemma. Vi vill ju inte slösa våra skattepengar på andra heter det. Men precis det slöseriet skulle vara bra i dagens läge.
Ska det fungera att bedriva aktiv finanspolitik och få ett stopp på det passivt aggressiva ekonomiska klimat som råder, behöver dock institutioner i alla länder förändras. När systemet dessutom verkar krympa både löne- och investeringsandelen av inkomsterna till förmån för vinster, verkar det alltmer angeläget att byta spår. Poängen med de flesta institutioner, inte minst offentliga, måste vara att gynna det stora flertalet – inte bara några få.
Institutionerna gör det dessutom enormt lönsamt att göra pengar på pengar och att samla pengar på hög. Något som enligt forskaren i politisk ekonomi Adam Harmes till exempel kan handla om att institutionella investerare som offentliga pensionsfonder driver på en utveckling där kortsiktiga vinster är viktigare för den offentliga ekonomin än långsiktiga investeringar. Stater kan därmed driva på kraftiga ekonomiska svängningar, snarare än att motverka dem.
Det skapar stora ekonomiska värden som kan samlas på hög men som också snabbt kan försvinna när läget på de finansiella marknaderna försämras. Därmed blir det ännu viktigare att samla ännu mer på hög, eftersom det inte går att helt plötsligt lämna människor utan pensioner för att börsen råkat krascha. Visst kan det ses som att ta ekonomiskt ansvar för en regering som sitter i maximalt fyra års tid. Men på längre sikt är det ett spel staten inte bör delta i.
Vad ska man göra då, kan man ju undra? Det kan verka som ett enormt och omöjligt uppdrag att förändra institutioner. Men då ska man komma ihåg att institutionerna bara är en spegling av de politiska förhållanden som råder. Det här förstod liberala och konservativa politiker under 1970- och 1980-talen. Förändra institutionerna och du förändrar samhället.
Börsrekordet omsätts i förlängd kötid till operationen eller det uteblivna pendeltåget i morgonrusningen.
Liknande vägskäl står vi inför nu. Penningpolitiken, finanspolitiken, lönebildningen och välfärdssystemen behöver få nya mål och omdefinieras som demokratiska verktyg, snarare än hjälpredor åt olika marknadskrafter. Det håller inte att ha institutioner som skapar motsättningar både mellan och inom länder. Där den enas lönesänkning blir den andras arbetslöshet. Börsrekordet omsätts i förlängd kötid till operationen eller det uteblivna pendeltåget i morgonrusningen.
Den aktiva finanspolitiken behöver göra förnyad entré, precis som Larry Summers förespråkar. Penningpolitiken behöver ta ett steg tillbaka och få ett vidare uppdrag än att bevaka inflationsnivån. Men snarare än ytterligare mål, finns det en större poäng i att penning- och finanspolitik börjar samarbeta närmare med varandra. Det kan innebära att Riksbankens självständighet behöver inskränkas.
Som situationen är nu kom Riksbankens räntehöjning härförleden inte som någon större överraskning. Men om det blir lågkonjunktur kan räntan behöva sänkas igen. För att inte behöva leka jojo med räntan är det rimligt att finanspolitiken hjälper till att stimulera ekonomin. Det är också vettigt att Riksbanken inte enbart fokuserar på inflationsmålet om räntan egentligen skulle behöva ligga på en lägre eller högre nivå i ekonomin som helhet.
Samma dumhet upprepas i euroländerna idag.
Problemet i den ekonomiska politiken har länge varit att olika regler (eller ”normer” som de också kallats) ofta har varit för stränga. Även institutioner behöver ha ett visst svängrum för att kunna anpassa sig till samhällsutvecklingar som man inte kan förutse.
Inte minst gäller det i frågan om regleringar av finansmarknader och valet av vilken valuta man ska ha. Att avreglera kapitalmarknaderna men inte låta kronan bli en flytande valuta är antagligen ett av de allra dummaste beslut som fattats i modern svensk ekonomisk-politisk historia. Priset blev 90-talskrisen.
Samma dumhet upprepas i euroländerna idag. I stället för att låta euron upphöra som betalvaluta (pengar som används till löner, utlåning och i betalsystemet) låter man de enskilda länderna ta smällen av att hantera att kapital strömmar in och ut utan att kunna göra något åt det – förutom att övertyga de internationella investerarna om att man betalar av sina lån allt man kan. Samtidigt krymper ekonomin av nedskärningarna och missnöjet bland vanliga människor växer. Precis det Gordon Brown varnade för.
Euron kan, precis som den tyske sociologen Wolfgang Streeck förespråkar i sin bok Köpt tid, i stället bli en valuta som fungerar som ett ankare. Ungefär som dollarn gjorde i det gamla Bretton Woods-systemet under efterkrigstiden. Det skulle innebära ett mycket lösare valutasamarbete där varje land hade sin egen växelkurs och egna möjligheter att anpassa räntor efter sin egen ekonomi (med demografi, typ av produktion och lönenivå som några faktorer att ta hänsyn till). Det skulle kunna minska spänningarna, men kräver antagligen också någon form av kapitalreglering. Alternativet är annars sannolikt att euron så småningom helt och hållet upphör.
Det kanske absolut viktigaste är dock att få upp diskussionen om de ekonomisk-politiska institutionerna i offentligheten. Precis som Amartya Sen menar är det viktigt att misstag i demokratier förebyggs genom det offentliga samtalet. Med det menas så klart inte att partierna ska bedriva valkampanjer om centralbanksreformer. Däremot att man plockar in de delar av politiken som avpolitiserats genom olika ramverk i debatten igen. Diskussioner behöver föras om vilka offentliga investeringar som behöver göras, vad skatterna egentligen ska räcka till och var marknadskrafter hör hemma och inte.
Som folkrörelse och den politiska kraft som borde stå upp för en institutionell förnyelse har socialdemokratin ett extra stort ansvar att påbörja diskussionen om en ny ekonomisk politik.
Det finns inget som är hugget i sten med hur institutionerna som styr den ekonomiska politiken är utformade. De är till för att fylla en funktion. Gör de inte det är det läge att förändra dem. Precis som Douglass Norths definition säger – det är den interaktion som anses önskvärd som institutionerna ska se till. Beroende på ens politiska mål måste man alltså forma de institutioner som kan förverkliga dem.
Som folkrörelse och den politiska kraft som borde stå upp för en institutionell förnyelse har socialdemokratin ett extra stort ansvar att påbörja diskussionen om en ny ekonomisk politik. Att vara nöjd med status quo är helt enkelt inte möjligt längre.
Institutionella förhållanden är oerhört viktiga för hur ekonomin och samhället fungerar. Alltför stor tro på penningpolitikens under har lett till att finanspolitiken försummats. Rädsla för slöseri har lett till att den ekonomiska politikens huvudsakliga syfte har blivit att spara, med konsekvensen att infrastruktur förfaller, klyftorna ökar och spänningarna ökar både mellan och inom länder.
Centralbanker, finansdepartement, internationella organ och finansmarknader har under de senaste decennierna utformats för att upprätthålla en typ av system där politiken är liten och marknadskrafterna stora. Detta utan att mycket diskussion förts innan och när ansvar utkrävs står många demokratiskt valda företrädare svarslösa. Utan nya verktyg verkar alla andra system än det nuvarande omöjliga.
Den goda nyheten är dock att även institutioner kan förändras. Det kräver en del politiskt mod och att man frigör sig från en del invanda föreställningar. Men tiden tickar också på. Det gäller att även demokratiska politiker börjar tro att politisk förändring är möjlig.
***
Följ Arena Essä på Facebook
Följ Dagens Arena på Facebook och Twitter, och prenumerera på vårt nyhetsbrev för att ta del av granskande journalistik, nyheter, opinion och fördjupning.
