Tuff tid för Taiwan

Utrikes Taiwan har hamnat i epicentrum av de växande motsättningarna mellan USA och Kina. För Peking är Taiwan ett icke-förhandlingsbart kärnintresse. USAs trovärdighet efter Afghanistan testas nu, skriver Börje Ljunggren.

Ända sedan Chiang Kai-shek-regeringens och nationalistarméns flykt till Taiwan revolutionsåret 1949 har återinförlivandet av Taiwan varit en fråga av högsta prioritet för Peking, och en huvudfråga i relationerna mellan Kina och USA.Fastlandskinas växande makt, och alltmer välutrusade militär, står mot taiwanesisk demokrati och amerikanska säkerhetsgarantier. Förverkligandet av ”den kinesiska drömmen om landets pånyttfödelse” med dess starka fokus på territoriell suveränitet ställs mot den taiwanesiska demokratins välgrundade legitimitet.

Kinas militära aktiviteter kring Taiwan har tilltagit sedan slutet av fjolåret, och i anslutning nationaldagsfirandet den 1 oktober genomförde kinesiska stridsflygplan och bombplan ett större antal flygningar in i Taiwans luftförsvarszon (ADZ) än någonsin tidigare. På fyra dagar genomfördes 150 inflygningar. I flera fall överskreds också den s.k. medianlinjen i sundet mellan fastlandet och Taiwan.

Kinesiska aktiviteter som dessa i mindre skala är vanliga i samband med att Taiwan är engagerat i, ur Pekings synvinkel, oacceptabelt utbyte med utlandet eller då någon form av amerikansk militär förekommer i närheten av Taiwan. På sistone har två sådana händelser inträffat.
I mitten av september annonserades att USA inlett ett försvarssamarbete (AUKUS) med Storbritannien och Australien enligt vilket Australien ska ges tillgång till nukleärt drivna u-båtar, en positionsframflyttning med klart fokus på Kinas växande styrka. Vidare genomförde USA och fem allierade (Japan, Storbritannien, Kanada, Holland och Nya Zeeland) alldeles i början av oktober en omfattande flottmanöver i Stilla havet öster om Taiwan.

Mer än 70 år har gått sedan Folkrepublikens tillkomst och kommunistpartiet har fyllt 100 år utan att ön, som av Peking betraktas som en provins, kunnat återbördas. För Xi Jinping och den kinesiska ledningen finns det ett element av förnedring i detta sakernas tillstånd och för taiwanesiska företrädare har han förklarat att ”Kina inte kan vänta hur länge som helst”.

Efter den senaste händelseutvecklingen deklarerade Xi att “den historiska uppgiften att helt återförena moderlandet definitivt kommer att förverkligas”. På 110-årsdagen av Republiken Kinas grundande, den 10 oktober, deklarerade Taiwans president Tsai Ing-wen att varken Taiwan eller Fastlandskina skulle vara underordnad den andre, att Taiwans styrka byggde på det internationella stödet och den vitala demokratin, och att Taiwan var berett att försvara sig.

Ödets ironi – och USA som garant

En ödets ironi är att frågan mycket väl kunde ha fått sin lösning kort efter revolutionen om Folkrepubliken hade lyckats inta ön och besegra Chiang Kai-sheks styrkor. Efter det kejserliga Kinas nederlag i 1895 års sino-japanska krig hade Kina tvingats avstå ön, som sedan slutet av 1600-talet varit en utmark i Qing-dynastins Kina, till Japan. Kairodeklarationen 1943 mellan USA, Storbritannien och Republiken Kina hade fastslagit att de territorier som Japan ”stulit från Kina” inklusive ”Formosa” skulle återbördas till Republiken Kina, och de överlämnades till Chiang Kai-sheks Kina.

USA fortsatte under inbördeskriget 1945–1949 att stödja nationalistsidan och Republiken Kina. När Chiang och hans administration och arme’ flydde till Taiwan ansåg USA att ön stod under Republikens administration. I januari 1950, kort efter utropandet i oktober 1949 av Folkrepubliken Kina, bekräftade president Truman Kairo- och Potsdamdeklarationerna och konstaterade att dessa var uppfyllda eftersom ön stod under ”kinesiskt styre”.

Samtidigt meddelade Truman att USA inte hade för avsikt att involvera sig i den kinesiska inbördeskonflikten och att man inte skulle ge militärt stöd till Chiangs regering men fortsätta med det ekonomiska stödet. Hur USA i praktiken skulle agerat är inte helt givet, i synnerhet som Trumans beslut fick kraftig kritik från den republikanska oppositionen, men det mesta talar för att revolutionen kunde fullföljts, utan yttre inblandning i slutstriderna mellan Maos och Chiangs Kina.

Koreakriget, som bröt ut i juni 1950, förändrade allt. ”Ockupationen av Formosa, av kommunistiska styrkor skulle”, deklarerade Truman, ”utgöra ett direkt hot mot säkerheten i Stilla havet”.

Stalin var arkitekten bakom Nordkoreas invasion av Sydkorea och förutsåg att både USA och Kina skulle dras in. I oktober 1950 avancerade amerikanska styrkor, under FN-flagg, in i Nordkorea och ett direkt krig mellan amerikanska och ”frivilliga” kinesiska styrkor var ett faktum. Historien fick ett nytt förlopp.

Under de närmast följande decennierna skulle det kalla kriget komma att prägla Asien. USA satsade alltmer resurser på militärt och ekonomiskt samarbete med Chiang Kai-sheks republik. Både regeringen i Taipei och den i Peking gjorde anspråk på att representera hela Kina. Chiang betraktade, som Steven Goldstein utrycker det i sin mycket initierade bok China and Taiwan (2015), Taiwan som ett provinsiellt avstamp för återtagandet av fastlandet. Tack vare USA:s agerande innehade Republiken ända fram till 1971 Kinas plats i FN.

1972 blev en vändpunkt. Under president Nixons historiska besök i Kina år 1972 överraskade Nixon premiärminister Zhou Enlai med att deklarera att det bara fanns ett Kina och att Taiwan var en del av Kina. Ingen senare president har, konstaterar Steven Goldstein, uttryckt sig i sådant klarspråk.

Det dröjde till 1979 innan USA under president Carter bröt de diplomatiska förbindelserna med Taipei och upprättade fullständiga diplomatiska förbindelser med Peking. Sedan dess har USA ett omfattande halvofficiellt sambandskontor i Taipei (som står i ständig kontakt med det amerikanska utrikesdepartementet). Genom ”The Taiwan Relations Act” förband sig USA samtidigt att försvara Taiwan, med amerikanska vapenleveranser som ett grundläggande element. USA har samtidigt vidmakthållit ”strategisk ambivalens”, en oklarhet avsedd att hålla tillbaka såväl Peking som taiwanesiska självständighetambitioner.

Sympatierna för ett alltmer utsatt Taiwan växer.

Det amerikanska förhållningssättet har samtidigt varierat över tiden. President Reagan intog en mer pro-taiwanesisk hållning och inbjöd taiwanesiska representanter till sin presidentinstallation. Inga direkta kontakter på högsta nivå hade dock förekommit sedan 1979, förrän i december 2016 och ett iscensatt telefonsamtal mellan en tillträdande president Trump och Tsai Ing-wen, Taiwans relativt nytillträdda president.

Trumps behandling av Taiwan som en bricka i ett förhandlingsutspel utlöste starka reaktioner. Peking förklarade att ”Ett Kina”-politiken var själva grundvalen för de bilaterala relationerna och att den aldrig kunde vara någon handelsvara.

Från kinesisk sida gjordes klart att president Xi inte var beredd att tala med president Trump förrän det stod klart att USA fortsatt respekterade ”Ett Kina”-politiken. Taiwan hade, som Goldstein konstaterar, tenderat att uppleva sig som ett föräldralöst barn och mot den bakgrunden var lockelsen i en direktkontakt med USA:s tillträdande president naturligen stor. Dåvarande utrikesministern Tillerson förmådde Trump att inse att Taiwan inte var någon lämplig förhandlingsbricka, varpå ett telefonsamtal mellan Trump och Xi kunde arrangeras. Relationerna hade hjälpligt ”normaliserats”.

Kontakter på högre nivå har dock förblivit en känslig, komplex fråga, strängt bevakad av Peking. Under 2021 besökte amerikanska senatorer Taipei, och också andra länder har mottagit och genomfört besök på nivå som utlöst Pekings omisskännliga missnöje. Sympatierna för ett alltmer utsatt Taiwan växer.

Taiwans demokratisering och 1992 års consensus

På 1980-talet, efter den auktoritäre Chiang Kai-cheks död 1975, inleddes en demokratiseringsprocess under ledning av Chiangs son Chiang Ching-kuo som i grunden skulle förändra Taiwans karaktär. Infödda taiwaneser, den stora majoritet av befolkningen som aldrig bett om att få tillhöra varken europeiska kolonisatörer, Qingdynastin eller någondera av Republiken Kina eller Folkrepubliken Kina, fick nu gradvis en röst. År 1986 bildades ett oppositionsparti (Democratic People’s Party), 1992 hölls det första demokratiska parlamentsvalet och 1996 direktval av president. Chiang Ching-kuos Taiwan-födde efterträdare som ledare för Kuomintang, Lee Teng-hui, segrade.

Under denna process kom Peking och Taipei år 1992, alltjämt styrt av Kuomintang, överens om vad som kommit att kallas ”The 1992 Consensus”, enligt vilket bara ett Kina existerar. Olika tolkningar av innebörden var en del av uppgörelsen. Peking lanserade också Hongkong-modellen ”Ett land, två system”, men den väckte aldrig något gehör i Taiwan – och i dag har den förlorat varje uns av trovärdighet genom Pekings underminering av Hongkongs ställning. På 2000-talet satsade Peking i stället på ekonomisk integration, uppbackad av militärt hot, som sin huvudstrategi.

Presidentvalet år 2000 innebar en dramatisk scenförändring. I det valet segrade DPP:s Taiwan-födde Chen Shui-bian (2000–2008), som var starkt inriktad på Taiwans självständighet. Kuomintang förlorade därmed för första gången makten på ön. En för Peking djupt provocerande taiwanesisk identitet växte sig allt starkare, och Chens maktinnehav innebar år av stora påfrestningar i relationerna.

Det amerikanska engagemanget för Taiwan är en hörnsten i amerikansk Östasienpolitik. USA motsätter sig inte en återförening, men den måste ske på fredlig väg. Då Kina, med anledning av Taiwans första direkta presidentval 1996 genomförde flera militärövningar inklusive skarpa missiltester nära ön svarade USA:s president Clinton med att sända två hangarfartygsgrupper.

Kina har sedan dess stadigt rustat upp sin flotta och USA har fortsatt att förse Taiwan med militär avskräckningsförmåga. År 2005 steg spänningarna då Peking, i protest mot Taipeis planer på en lag om folkomröstningar, antog en s.k. anti-utbrytningslag som innehöll hot om att tillgripa icke-fredliga medel för att åstadkomma återförening om Taiwan skulle förklara sig självständigt. Endast de senaste åren har tett sig allvarligare.

Kontakterna mellan Peking och Taipei

Halvofficiella kontakter på hög nivå mellan Fastlandskina och Taiwan är oundvikligen en komplicerad fråga, då Peking betraktar Taiwan som en del av Kina och Taiwan, som formellt fortfarande heter Republiken Kina, betraktar sig som ett självständigt land. En rad möten på hög nivå har dock förekommit. År 2014 möttes för första gången sedan 1949 ministrar från de båda sidorna och samma år tog Xi Jinping emot det styrande Kuomintang­s åldrade hedersordförande Lien Chan. Inte bara Xi utan också Lien talade om den kinesiska drömmen.

Spekulationer om ett möte på allra högsta nivå förekom och i november 2015 möttes Folkrepublikens och Taiwans presidenter, Xi Jinping och Kuomintangs Ma Ying-jeou, i Singapore, mindre än två månader före Taiwans presidentval. De båda ledarna tilltalade varandra som ”herr”, symboliskt jämbördigt och utan att Mas ställning som statschef erkändes.

Betydelsefullt var att de båda ledarna för första gången på denna nivå bekräftade ”1992 års konsensus” om att det bara fanns ett Kina, samtidigt som man fortfarande var överens om att vara oense om vad det betydde.

För Peking var det en framgång att denna princip slogs fast på högsta nivå, och uppenbarligen värt det pris det innebar i form av ett ”jämbördigt möte”, i Kina projicerat som ett möte på Folkrepublikens villkor, med Ma i en underordnad roll. Mötet förbättrade inte Kuomintangs utsikter inför presidentvalet, som blev en stor motgång för partiet, och det ledde inte heller till den ökade uppskattning av Fastlandskinas hållning som förväntats i Peking.

Fastlandskina blev Taiwans ojämförligt viktigaste marknad.

DPP har aldrig entydigt ställt sig bakom 1992 års konsensus och då Tsai Ing-wen i oktober 2016 i sitt första nationaldagstal uppmanade Peking till samtal gjorde hon det utan att bekräfta detta för Peking helt grundläggande villkor för närmare relationer.

Den ekonomiska integrationen mellan Taiwan och fastlandet fördjupades. Fastlandskina blev Taiwans ojämförligt viktigaste marknad. Fler än 50 000 taiwanesiska företag etablerades på fastlandet, över 1 miljon taiwaneser bor och verkar där, antalet direkta flygförbindelser har vuxit till fler än 100 per dag och turismen uppgår i båda riktningarna till flera miljoner besökare per år, om än betecknande nog markant färre från fastlandet efter 2016 års presidentval. Under de senaste åren har dock Taiwan eftersträvat diversifiering snarare än fördjupat beroende av Fastlandskina. Pekings visioner om att fördjupad integration skulle skapa nya förutsättningar för återförening har inte hållit.

Trots den dramatiska utvecklingen på många områden skedde inte något verkligt genombrott i den grundläggande frågan om Taiwans ställning, och Taiwan utvecklade en alltmer taiwanesisk identitet.Synen i Taiwan på Fastlandskina undersöks regelbundet av Taiwan Mainland Affairs Council och enligt dess senaste mätningar (november 2020) ansåg 86 procent  av taiwaneserna att de hade rätt att välja självbestämmande. 80 procent menade att det var båda sidors ansvar att vidmakthålla ”cross-strait peace”.

Ett-Kinapolitiken

Omvärlden har sedan länge erkänt att det bara finns ett Kina. Sverige upprättade som första västland  diplomatiska förbindelser med Folkrepubliken redan 1950. Det stora flertalet länder har sedan början av 1970-talet diplomatiska förbindelser med Peking, men ett 20-tal länder, jämte Vatikanen, från Burkina Faso till Tuvalu, som erhållit betydande ekonomiskt stöd från Taipei, erkände Taiwan.

Betydelsen av relationer till Peking har gjort att bara 15 små länder i dag har diplomatiska relationer med Taiwan

Under Kuomintangs senaste år vid makten (2008–16) rådde borgfred i kampen om diplomatiska erkännanden, men efter DPP:s maktövertagande och Trump-Tsai-kontakterna kunde Peking förväntas agera offensivt i erkännandefrågan och i december 2016, meddelade Peking att man upprättat diplomatiska förbindelser med São Tomé och Príncipe, som sedan 1997 haft förbindelser med Taipei. Aktionen gällde inte bara diplomatiska förbindelser. I anslutning till ett besök i januari 2017 av Kinas utrikesminister i Nigeria meddelade den nigerianske utrikesministern att man uppmanat Taiwan att flytta sitt handelskontor från huvudstaden Abuja till en provinshuvudstad.

Mer lär följa. En av ambassadörerna i Taipei förklarade efter Sao Tomés avhopp att de kvarvarande ambassadörerna skämtade om att de redan hade ”packningen halvklar”. Betydelsen av relationer till Peking har gjort att bara 15 små länder i dag har diplomatiska relationer med Taiwan, och antalet torde fortsatt minska. I västvärlden har ambitionerna att fördjupa relationerna med Taiwan samtidigt vuxit, i en av Peking strängt bevakad balansakt.

Denna utveckling har också försvårat frågan om Taiwans ställning i internationella organisationer. Pekings hållning är att så långt möjligt utestänga Taiwan. Ett viktigt undantag är Taiwans medlemskap i WTO, framförhandlat i uppgörelsen mellan USA och Kina år 2000 om Kinas inträde.

En idag aktuell fråga, som återigen allvarligt kompliceras av Pekings agerande, är Kinas och Taiwans eventuella medlemskap i handelsavtalet Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership (CPTPT eller TPP11). Det ursprungliga avtalet, Transpacific Partnership (TPP), som omfattade 12 länder men inte Kina, framförhandlades under president Obamas ledarskap, men förkastade av Trump. Övriga signatärer fullföljde avtalet och i dag står sammanslutningen inför den utmanande uppgifter att hantera frågan om Kinas och Taiwans medlemskap. Pekings givna ambition är medlemskap för egen del, men inte för Taiwan.

En särskilt i pandemitider såväl politiskt som etiskt allvarlig fråga är Taiwans relationer till WHO. Taiwan söker anslutning som observatör, och vid 2021 års World Health Assembly fick man stöd av samtliga G7-länder. Peking bekämpar med alla medel dessa försök. Dess hållning är att Taiwan bara kan delta om Taipei accepterar “ett-Kina”-politiken och att Peking kan föra Taiwans talan. Vad gäller Covid-19 menar Peking att Taiwan beretts erforderligt tillträde till organisationen.

Pekings – och maktens – dilemma

För Peking är formerna för Taiwans införlivande förhandlingsbara, men inte att Taiwan är en ”oförytterlig del av Kina”. Ytterst måste en hållbar lösning, hur den än utformas, godkännas av det taiwanesiska folket i en folkomröstning och den taiwanesiska demokratin garanteras, något som i dag ter sig mycket avlägset.

Vid en skärpning av läget skulle relationerna mellan USA och Kina sättas på mycket svåra prov. USA är den yttersta garanten för Taiwans säkerhet, och det amerikanska stödets trovärdighet är och förblir en huvudfråga. En arsenal av missiler står riktade mot Taiwan, och så länge de finns kvar kommer USA med största sannolikhet att fortsätta sina omfattande vapenleveranser till Taiwan.

Kinas relativa militära styrka växer samtidigt stadigt. Priset för en militär lösning förblir dock oerhört högt. Kinas fredliga uppgång – och förverkligandet av den kinesiska drömmen – skulle äventyras. Dagens Kina står inför växande ekonomiska utmaningar, och de redan alltmer ansträngda relationerna till USA och västvärlden skulle förvärras allvarligt om man utsatte Taiwan för någon form av direkt aggression eller blockad.

Mot en militär kinesisk aktion talar också att tiden på många sätt ansetts verka till Kinas fördel, i takt med att Kinas styrka växer. Samtidigt förstärks dock den taiwanesiska identiteten. Utgången av det taiwanesiska presidentvalet 2016 bekräftade, trots Pekings ansträngningar, snarast återföreningens avlägsenhet och då Tsai år 2020 omvaldes var en huvudförklaring till hennes valseger Pekings brutala agerande mot Hongkong som närmast lett till att det idag råder ”ett Kina, ett system”.

Dagens DPP-ledda Taiwan driver inte självständighetsfrågan med samma frenesi som under åren 2000–2008. DPP:s principiella hållning är dock densamma. Utvecklingen har snarast förstärkt taiwanesernas vilja att bevara sin distinkta identitet, och då kommunistpartiet sommaren 2021 firade sitt hundraårsjubileum var Taiwan fortfarande en livaktig, de-facto-självständig stat.

Trots Kinas växande ekonomiska och militära styrka tvingas Peking erfara den egna maktens begränsningar, och begrunda värdet i ett bevarat status quo. Trots Kinas växande makt, och frustration, talar  mycket för att Pekings väntan är långt ifrån över. Samtidigt växer risken för ödesdigra incidenter och sådana, i form av t.ex. nedskjutning av ett stridsflygplan, kan avgjort inte uteslutas. Konsekvenserna skulle bli svårhanterliga. Peking har avvisat Washingtons sonderingar om en militär ”hotline”.

Relationerna mellan Washington och Peking präglas i grunden oundvikligen av strategisk misstro och denna dysfunktionella relation kastar en slagskugga över Taiwan, en framgångsrik demokrati med tjugofyra miljoner invånare i epicentrum av ett växande drama.

***

Vill du kommentera texten? Följ Dagens Arena på Facebook