Turkiet kan lära oss något om DCA-avtalet

DCA-avtalet Elisabeth Özdalga skriver om det svensk-amerikanska DCA-avtalet i ett utifrånperspektiv. 

I dessa dagar när Sveriges riksdag skall ta ställning till det av försvarsminister Pål Jonson den 5 december 2023 undertecknade försvarsavtalet mellan Sverige och USA (Defence Cooperation Agreement, DCA) kan det vara av intresse att ta del av andra länders erfarenheter av liknande processer.

Turkiet är ju inte ett land som man i Sverige vanligtvis vänder sig till för att få goda råd. Att svenska regeringsrepresentanter (både före och efter regeringsskiftet hösten 2022) valde att underkasta sig olika utspel från den turkiska AKP-regeringen under NATO-processen är en annan sak. Men i det här fallet kan en tillbakablick på Turkiets drygt sjuttioåriga erfarenhet av försvarssamarbete med USA – inom NATO eller bilateralt – ge en inblick i vad ett sådant samarbete innebär – och kan kräva.

Den turkiske författaren och levnadstecknaren Şevket Süreyya Aydemir (1897-1976) beskriver i sin biografi över Adnan Menderes – premiärministern som avsattes genom en militärkupp 1960 och senare avrättades – hur oppositionsledaren Ismet Inönü upprördes över de dunkla och vaga formuleringarna i det NATO-avtal som dåvarande regering skrev på den 18 februari, 1952.

Ismet Inönü hade efterträtt Mustafa Kemal Atatürk som president 1938, då grundaren av det moderna Turkiet gick bort knappt sextio år gammal. Inönü var, som Atatürk, erfaren befälhavare och hade intagit en framträdande roll under kriget för nationellt oberoende 1919–22. Som premiärminister i flera regeringar tillhörde han också den ledande kadern under republikens uppbyggnad och har av författaren Aydemir fått epitetet ’Den andre mannen’ (’Ikinci adam’ – titeln på Aydemirs Inönübiografi); ’andre’, bara i förhållande till Atatürk själv.

Inönü var vid tiden för NATO-avtalets tillkomst en rutinerad statsman. Det var Inönü som – varande varken uttalat anglofil eller sovjetvän – fått uppdraget att leda den turkiska delegationen under fredsförhandlingarna i Lausanne 1923-24. Där hade han ställts mot representanter för Storbritannien, Frankrike, Italien och Grekland (även Sovjetunionen, Ukraina, Georgien, Rumänien och Bulgarien deltog i frågor direkt kopplade till dessa länders intressen) och namnkunniga diplomater som Lord Curzon och den franske ambassadören Camille Barrère, en utmaning som ställde hans kunnande och uthållighet på prov. Men nu, 1952, satt han som ledare för oppositionen i parlamentet, det parti – det Republikanska Folkpartiet (CHP) – som han själv varit med att grunda 1923, men vilket i de första riktigt demokratiska valen 1950 hade lidit ett betydande nederlag.

Det nya politiska ledarskapet, samlat i det Demokratiska Partiet (DP) under Adnan Menderes, bars av andra visioner än mellankrigstidens statsbärande CHP. Det hade sina rötter inom CHP, men vände sig mot maktfullkomligheten inom enpartisystemet, inte minst ’kemalisternas’ intoleranta sekularism (laicism) och statliga styrning av ekonomin (étatismen). Celal Bayar, DP:s president under hela 1950-talet, hade visserligen tillhört den förrepublikanska nationalistiska motståndsrörelsen, utsetts till den första generaldirektören för den statliga affärsbanken İş Bankası 1924, varit ekonomiminister 1932-37 och premiärminister 1937-39, men hade samtidigt varit förespråkare för en liberalare ekonomisk politik. Menderes, som kom från en jordägarfamilj i provinsen Aydın (gränsar till Izmir), blev inte politiskt aktiv förrän 1930, då han engagerade sig för det kortlivade experimentet med det Fria Republikanska Partiet (Serbest Cumhuriyet Fırkası), för att året därpå väljas in på CHP:s lista och bli en del av enpartisystemet.

Inte medlemskapet i sig

Det som Ismet Inönü opponerade sig emot när det gällde den turkiska anslutningen till NATO var inte medlemskapet i sig. Redan 1948, då fortfarande i egenskap av landets president, hade han genom den turkiska regeringen haft underhandskontakter med representanter för ledande NATO-länder. Under Inönüs ledning hade Turkiet lyckats navigera mellan de stridande parterna och hålla landet utanför det förödande världskriget. På USA:s uppmaning hade dock Turkiet i krigets slutskede förklarat Tyskland krig och därmed ställt sig på de allierades sida. När kriget var över tog man avstånd från påtryckningar från Sovjetunionen. Att hamna i skuggan av grannen i öst sågs inte som ett hållbart alternativ.

Det som Inönü vände sig emot var att regeringen Menderes inte hade förankrat dessa strategiskt viktiga beslut i parlamentet. Varken presidenten eller premiärministern hade rådgjort med honom – oppositionsledaren – i denna fråga. Samma sak gällde Turkiets deltagande i Koreakriget 1950; det som öppnade dörren för Turkiets NATO-medlemskap året därpå.

I första omgången hade en brigad på 5 000 soldater sänts i väg och innan kriget var över hade Turkiet låtit skicka 25 000 soldater, med sammanlagda förluster på över 2 500 döda och sårade. Ett så kritiskt beslut hade krävt debatt och förankring i parlamentet. I stället ställdes oppositionen inför fullbordat faktum, när DP-ledarna under en rundresa informerade allmänheten.

Vem har sista ordet?

Ett annat, minst lika viktigt problem gällde vaga eller dunkla formuleringar i de många – multilaterala och bilaterala – avtal som ingicks i samband med NATO-inträdet. Här rådde, menade Inönü, osäkerhet gällande vem som utgjorde Turkiets motpart. Var det NATO eller USA? Detta hade betydelse för definitionen av gemensamma anläggningar och baser på turkiskt territorium. Skulle de betraktas som NATO-baser, eller som amerikanska baser? Vilka befogenheter hade i så fall USA över dessa? Detta skapade osäkerhet gällande kontrollen över baserna, både operationellt och logistiskt. Vem hade sista ordet? Det amerikanska eller turkiska militärkommandot och/eller regeringen?

Någon allmän debatt uppkom inte då, men snart nog fick Inönü rätt i sina betänkligheter. De ingångna avtalen – i vissa fall endast muntligt – gav i realiteten USA långtgående befogenheter. Så länge Turkiet inte hade full insyn och kontroll över de baser och andra civila och militära anläggningar som USA fick tillgång till, försattes landet vid ett flertal tillfällen i en svår situation. Detta gällde framför allt i förhållande till Sovjetunionen, men även i relation till andra länder i regionen inom ramen för det växande motståndet i väst mot ’den internationella kommunismen’.

Libanonkrisen 1958, när den pro-amerikanske, maronitiske presidenten Camille Chamoun hamnade i konflikt med Förenade arabrepubliken (Egypten och Syrien) och fick landets muslimer och druser emot sig, blev en första varning. Sommaren 1958 stod Libanon på randen till inbördeskrig. Krisen löstes genom en amerikansk insats (i kraft av Eisenhowerdoktrinen från 1957), där flygplatsen och hamnen i Beirut ockuperades, bland annat med stridsflyg från den turkisk-amerikanska basen i Incirlik (utanför Adana).

Turkiska myndigheter var emellertid varken informerade eller tillfrågade, men kunde heller inte frigöra sig från medansvar.

Kanske ännu mer graverande från turkisk synpunkt var episoden med nedskjutningen över ryskt territorium av det amerikanska spaningsplanet U-2 den 1 maj 1960. Planet hade gått upp från en amerikansk bas i Peshawar (Pakistan), men var tillsammans med en större flotta av spaningsplan stationerat på Incirlik. Att överflygningen skulle ha gällt metereologiska utforskningar höll inte som förklaring. Förtroendet mellan de två supermakterna försämrades, med följd att ett planerat toppmöte i Paris avblåstes.

Utan Turkiets vetskap

Även under Kuba-krisen 1962 var Incirlik inblandat, då krisen löstes genom att USA – under rigorös sekretess – avvecklade nukleära stridsspetsar på Incirlik. Även dessa förhandlingar fördes utan den turkiska ledningens vetskap.

Någon allmän debatt kring de med USA och NATO ingångna försvarsavtalen kom emellertid inte till stånd förrän i samband med en tillspetsad konflikt på Cypern 1964. Sedan frigörelsen från Storbritannien 1960 leddes Cypern av ärkebiskop, tillika president, Makarios. Vicepresident valdes av den turkiska minoriteten. Men någon riktig fred mellan folkgrupperna åstadkoms aldrig. I samband med omfattande väpnade anfall på den turkcypriotiska minoriteten julen 1963 och våren 1964 och i kraft av sin roll som garantistat (självständighetsavtalet 1960) inledde regeringen i Ankara förberedelser för att ingripa. Dessa planer stoppades emellertid av den amerikanske presidenten Lyndon Johnson, som i ett skarpt formulerat brev (’Johnson-brevet’) uppbackat av sanktioner varnade den turkiske premiärministern Ismet Inönü (då över åttio år gammal) för konsekvenserna av ett sådant ingripande. Turkiet skulle inte kunna räkna med amerikanskt stöd, om Sovjetunionen ingrep. (Makarios hade goda relationer med Moskva). Denna diplomatiska kris blev emellertid upptakten till en våg av anti-amerikanska stämningar och ett ifrågasättande av innehållet i de avtal som försvarssamarbetet vilade på.

Vändpunkten

Parlamentsvalet 1965 blev en vändpunkt. Det relativt nybildade socialistiska TIP, det turkiska arbetarpartiet, drev ihärdigt frågan om de amerikanska baserna och fortsatte efter valet att pressa Süleyman Demirel, ledaren för regerande konservativa Rättspartiet (Adalet Partisi, AP) på förtydliganden gällande villkoren för USA’s militära närvaro i Turkiet. Demirel förnekade förekomsten av amerikanska ’baser’ – enligt honom handlade det om ’anläggningar’ – men oppositionen stod på sig, vilket gav eko både i regeringskretsar (utrikesdepartementet), ledande tidningar (Abdi Ipekçi i Milliyet) och hos generalstaben. Den 12 september 1967 publicerade den socialistiska tidskriften Ant (en av tre huvudredaktörer var författaren Yaşar Kemal) en lista på baser, anläggningar, dessas uppdrag och placering. Debatten utmynnade så småningom i krav på en revidering av ingångna avtal, speciellt de bilaterala, då rena NATO-avtal ansågs mindre problematiska. Här gällde det två saker:

1. att åstadkomma ordning och reda, det vill säga att reducera ett stort antal spridda avtal till ett huvudavtal.

2. att återta yttersta ansvaret för gemensamma baser/anläggningar. Ett sådant avtal undertecknades den 3 juli, 1969. I kraft av detta skulle inga operationer från turkiskt territorium kunna utföras utan regeringens medgivande.

Nästa kris uppkom i samband med den av premiärminister Bülent Ecevit beordrade invasionen av Cypern i juli 1974. Detta var ett svar på den grekiska militärjuntans kupp mot president Makarios i syfte att låta Cypern uppgå i Grekland (enosis). USA stoppade all vapenleverans till Turkiet, som i sin tur stängde alla baser, förutom Incirlik, för USA. De begränsningar som detta innebar för stormakten skapade viss nervositet i samband med Sovjetunionens invasion av Afghanistan i december 1979 och revolutionen i Iran tidigare samma år. Nya avtal mellan Turkiet och USA förhandlades fram mellan 18 november, 1980 och 1 februari, 1981. Men nu med tydligare skrivningar för att säkra att inga operationer (spanings- eller verkansoperationer) verkställs från turkiskt territorium, utan den turkiska regeringens fulla insyn och medgivande.

Kunde vissa kriser i relationen mellan Turkiet, dess regionala grannar och USA ha undvikits om Inönü 1952 fått gehör för sina farhågor och de militära samarbetsavtalen utformats med större kritisk eftertanke? Även om allt som gäller ett lands utrikespolitik inte ryms inom ramen för ingångna multilaterala eller bilaterala avtal, vill man gärna tro att diplomatiskt väl genomtänkta och kritiskt granskade fördrag lägger grunden för större förutsägbarhet och stabilitet. Att detta också gäller vårt eget land inför den förestående omröstningen av DCA-avtalet borde inte behöva ifrågasättas.

Elisabeth Özdalga, tidigare professor i sociologi vid Middle East Technical University, Ankara.