USA De senaste dagarna har många varnat för att demokratin kan vara hotad i USA. Den spanske statsvetaren Juan Linz såg det redan för 30 år sedan som ett mysterium att USA fortfarande inte blivit en diktatur, till skillnad från nästan alla andra länder med samma typ av presidentiella system.
Den 6 januari stormades världens kanske mäktigaste nationella lagstiftande församlingar. Tanken är hisnande på vad som hade kunnat hända om Trumpanhängarna, de självutnämnda revolutionärerna, exempelvis hade lyckats ta ledande företrädare för Demokraterna som gisslan. Oavsett intentionerna med upploppen, så blev de kulmen på ett konstitutionellt baklås – ett tillstånd där aktörerna i USA:s demokrati förde ett ställningskrig emot varandra. Konstitutionen, som annars utgör de absoluta spelreglerna för USA:s demokrati, blev plötsligt till en abstrakt vägledning för ordningsmakten. Konsekvenserna hade, med lite andra förutsättningar, kunnat bli en statskupp. Nu tyder tvärtom det mesta på att Joe Biden svärs in som president den 20 januari.
Den kamp som utspelat sig inför öppen ridå ända sedan valnatten, där president Trump avfärdat valresultatet, och hejat på sina anhängare i kongressen och utanför den, hänger starkt ihop med det presidentiella systemet i USA. Figurer som Trump, som vill använda sin makt i strid mot konstitutionen, ska i teorin stoppas genom ett system av “checks and balances”, det vill säga av så kallade vetoaktörer, vilket är aktörer som ska hålla koll på varandra och motverka aggressiva maktanspråk från sina motspelare, genom att kunna lägga veto vid övertramp. I praktiken kan dock vetoaktörernas möjligheter att hålla tillbaka varandra tvinga fram så starka politiska dödlägen att någon aktör, oftast presidenten, ser sig tvungen att tillskansa sig makt på ett konstitutionsvidrigt sätt för att bryta dödlägen.
Exakt vad som inträffade på högsta nivå den 6 januari är ännu inte helt tydligt, men bland annat finns uppgifter på att Mike Pence gått förbi Donald Trump i beslutet att kalla in nationalgardet för att återställa kontrollen över Kapitolium. Ett sådant agerande har i så fall utförts utanför de ordinarie beslutsformerna, där presidenten vanligtvis har sista ordet i frågan om att sätta in nationalgardet. Lyckligtvis gjorde ordningsmakten tolkningen att det hade varit mer konstitutionsvidrigt att förhindra Joe Biden att bli president än att till fullo respektera den juridiska befälsordningen. Frågan är om tolkningen hade blivit en annan om det exempelvis hade varit mer omtvistat vem som egentligen vann valet.
USA är ett undantag bland presidentiella statsbildningar, i det att landet hittills inte genomlidit ett konstitutionsvidrigt maktskifte. USA är som bekant en presidentiell republik, till skillnaden från normen i Europa av parlamentarism. Det enda tidigare exemplet på land som haft ett kontinuerligt presidentiellt system i mer än 150 år, var Chile, vars system dock föll ihop under Pinochets statskupp 1973. Efter USA är staten med det näst äldsta nu existerande presidentiella systemet Costa Rica, vars politiska institutioner fyller 68 år i år.
Det är snarare regel än undantag för stater som styrs med presidentiella system, att situationer uppstår likt den som inträffade i USA med kulmen den 6 januari. För mer än 30 år sedan poängterade den tysk-spansk-amerikanske statsvetaren Juan Linz att presidentiella system har en inbyggd tendens att falla samman i auktoritära styren. Linz föddes i Tyskland 1926, utbildade sig därefter i Spanien och USA, där han kom att leva till sin död 2013. I korthet, menar Linz, skiljer sig de presidentiella systemen från de parlamentariska på två avgörande punkter.
Den första handlar om maktdelningen mellan president och lagstiftande församling, närmare bestämt att både presidenten och de lagstiftande församlingarna kan göra anspråk på att representera folkviljan, eftersom båda fått sin legitimitet genom allmänna val. Särskilt komplicerat blir förhållandet när den lagstiftande församlingen eller församlingarna respektive presidenten företräder olika politiska partier och olika politiska viljeinriktningar. När presidenten eller de lagstiftande församlingarna, med stöd av sina konstitutionella veton gentemot varandra, blockerar varandra in i en politisk kris så har båda egentligen ett lika rättmätigt anspråk på att företräda folkviljan.
Den andra punkten handlar om de bestämda presidentperioderna, och att en president i praktiken nästan aldrig kan avsättas, till skillnad från regeringar i parlamentariska demokratier. I USA krävs exempelvis majoritet både i representanthuset och två tredjedelars majoritet i senaten för att lyckas avsätta presidenten. En aktör som uppfattar att dess legitimitet kommer direkt från folket riskerar att bli betydligt mer politiskt hårdför mot sin opposition än en premiärminister, som snarare är en talesperson för en tillfällig parlamentarisk koalition.
Ytterligare problem uppstår givetvis när det extraordinära inträffar, att presidenten tvingas avgå eller försvinner av hälsoskäl, och en ställföreträdande utses – varpå den ställföreträdande presidenten inte alls kan göra samma legitima anspråk på makten som den tidigare presidenten. Ett land kan då få en president som aldrig kunde ha utsetts genom allmänna val, vilket kan mötas av särskilt hårt motstånd från de lagstiftande församlingarna.
Politiska kriser som får omfattande konsekvenser för styrandet av USA tillhör knappast ovanligheterna, även innan Trump fick makten. Sedan 1980 har den federala staten “stängts ned” inte mindre än 24 gånger efter politiska låsningar mellan presidenten, senaten och representanthuset, vilket förhindrat budgetbeslut. Konsekvenserna har blivit att myndighetsfunktioner fått stängas ned tillfälligt, och anställda har sagts upp tillfälligt utan lön under tio av nedstängningarna.
2018-2019 inträffade den hittills längsta nedstängningen av staten, i samband med Trumps försök att infria sitt vallöfte om en mur mot Mexiko. Det kan å ena sidan tolkas som att nedstängningarna blivit värre eftersom de blivit längre under Trumps mandatperiod än tidigare, men samtidigt genomförde både Reagan och Carter fler nedstängningar i antal än Trump.
När politiska kriser blir tillräckligt stora och när aktörerna blir tillräckligt låsta i sina ställningar, kan någon aktör till slut behöva komma att begå icke-konstitutionella handlingar utifrån vad de upplever vara folkviljan. Då sätts de demokratiska institutionerna ur spel, vilket ger en möjlighet för extraordinära maktingripanden, ofta med delar av väljarkårens goda vilja. Efter att den politiska krisen är upphävd genom icke-konstitutionella medel är det sedan inte alltid säkert att den tidigare ordningen återställs.
USA har till skillnad från de latinamerikanska presidentiella systemen sluppit kanske den största riskfaktorn för att hamna i auktoritära händer – USA-inblandning. Sett till mekaniken under exempelvis statskuppen i Chile, så är emellertid framkallandet av konstitutionellt ohanterliga kriser ett starkt instrument för att störta demokratier. I Chiles fall fick president Allende en relativt liten andel av väljarstödet i presidentvalet, och, vilket är desto viktigare, han saknade majoritet i Chiles kongress. Under en tid försökte han hantera situationen genom att styra landet genom presidentiella dekret. Kongressen, stödd av USA:s påtryckningar, valde då att anta en resolution mot Allende om att “återställa lag och ordning”. Under andra omständigheter hade kanske inte militären känt sig nödgad att ingripa, men under trycket från USA upplevde militären tillräckligt stor intern och extern legitimitet för att genomföra en statskupp.
Just 2020 blev ett år som särskilt kastade in USA i mer än en kris, där frågorna om hanteringen av pandemin och polisens våld mot svarta satte de konstitutionella frågorna om vilka aktörer som har rätt att göra vad i centrum av den praktiska politiken. Trots att pandemin och polisvåldet kan verka orelaterade till anklagelserna om valfusk så har fenomenen definitivt hjälpt till att göra 2020 till ett år av sociala och ekonomiska kriser, vid sidan av de politiska.
Under den större delen av Linz verksamma karriär har en lätt invändning mot hans generella kritik mot presidentialismen varit “men se på USA då?”. Till viss mån har syftet med Linz eget arbete handlat om att se på de systematiska skillnaderna mellan presidentialism och parlamentarism bortom USA. Studierna av valsystemen hade nämligen länge varit inriktade på Västeuropa och USA, mellan vilka det knappast kunde sägas att det ena systemet ledde till mer risk för auktoritära ledare än det andra.
När det inte längre helt tydligt går att avgöra vad som utgör den rättmätiga folkviljan får ordningsmakten en viss autonomitet i förhållande till befolkningen och konstitutionen, och kan i större utsträckning handla efter egna syften.
Det var tvärtom det överdrivna fokuset på USA:s framgångsrika presidentiella system som fick Linz att vända blicken mot Latinamerika på 1980- och 1990-talet. Latinamerika hade erfarit ett flertal övergångar till diktaturer under efterkrigstiden, och det var i hans närmare studier av de övergångarna som teorin om presidentialismens benägenhet att övergå i diktaturer föddes.
Några av Linz mest citerade artiklar skrevs före murens fall, då antalet demokratiska stater var betydligt färre än idag, vilket gjorde att det empiriska underlaget för att studera skillnader mellan olika typer av demokratier var mindre. Han har därmed fått viss kritik, bland annat för att det finns så många fler faktorer som avgör om ett land faller tillbaka till auktoritärt styre eller ej. Till de hör att många parlamentariska stater haft bättre förutsättningar än de presidentiella staterna till att börja med, och att det är förhastat att försöka övergå till parlamentariska system utan att först ha reformerat presidentialismen för att undvika de värsta avarterna.
Några decennier tillbaka i tiden skilde sig USA:s förutsättningar för en välmående demokrati tydligare från de i andra presidentiella länder som Chile och Argentina. De främsta skillnaderna låg i de relativt svaga amerikanska partierna, som till skillnad från mer sammansvetsade partier i exempelvis Europa, gjort det lättare för presidenter att styra ihop parlamentariska majoriteter. Linz har även påpekat att den övergripande konsensus som rått mellan Demokraterna och Republikanerna om hur landet ska styras, har haft en stabiliserande effekt på det presidentiella systemet som helhet.
I ett av sina sista offentliga framträdanden i media, i januari 2013, ett halvår före sin död, får Linz återigen frågan om fallet USA. Vid det laget var han inte lika säker längre på att USA är ett så säkert undantag mot regeln att presidentiella stater tenderar att falla samman i diktatur. Intervjun ägde rum strax efter Obama svurits in som president sin andra period, efter en rad av valrörelser som inte minst kantats av den konservativa Tea Party-rörelsens framgångar.
Anledningen till Linz osäkerhet handlade bland annat om att partigrupperna i senaten och representanthuset blivit starkare i sig, och mer polariserade gentemot varandra än tidigare. Kampanjfinansieringssystemet gör också att personer som eftersträvar den prestige som politiken innebär söker sig till politiken, trots avvikande politiska åsikter i förhållande till sina väljare. När de tar sig in i de lagstiftande församlingarna blir de en integrerad del av den nya politiska spelplanen.
Möjligtvis får man försöka göra åtskillnad mellan vad som bör betraktas som rätt, och vad som det amerikanska politiska systemet tål. Att politiska gräsrotsrörelser stärkt greppet om amerikanska kongressledamöter är kanske i sig inte en dålig sak. Att politiska partier samordnar sina partigrupper för att maximera sitt inflytande kan kanske ses som demokratiskt eftersträvansvärt. Klart är dock att sådana företeelser oftare skapar påfrestningar på för presidentiella system, på ett helt annat sätt än i parlamentariska demokratier. Eftersom maktdelningen mellan premiärminister och parlament är betydligt mer direkt och självreglerande i parlamentariska system än motsvarigheten inom presidentiella system, så bör möjligtvis en viss försiktighet iakttas inför att översätta erfarenheterna från USA:s presidentiella tvåpartisystem till exempelvis en svensk kontext.
De flesta stater som nu existerar har politiska system som på sin höjd är några hundra år gamla. Det är därför inte otänkbart att även USA:s politiska system vid något tillfälle kommer fallera för att byggas upp till något annat. Den senaste mandatperioden med president Trump har satt systemet på prov i betydligt högre utsträckning än på många decennier, trots att systemet klarat av historiska prövningar av krig och sociala reformer. Det mesta tyder nu, trots allt, på en ordningssam övergång från president Trump till Joe Biden. Med det sagt finns inget som säger att något liknande aldrig kommer att hända. Det finns med andra ord inget som säger att det aldrig mer kommer uppstå konstitutionella vakuum i avgörande situationer för hur landet ska styras.
USA:s ordningsmakt har med tiden blivit ett enormt virrvarr även på federal nivå, med hela 83 federala poliskårer (law enforcements), 17 olika säkerhetstjänster, världens största och kanske mest oöverskådliga militära apparat, och ytterligare federala inrättningar med möjlighet att utöva makt. När det inte längre helt tydligt går att avgöra vad som utgör den rättmätiga folkviljan får ordningsmakten en viss autonomitet i förhållande till befolkningen och konstitutionen, och kan i större utsträckning handla efter egna syften. I värsta fall kan en ordningsmakt som ställer sig över folket bana väg för ett auktoritärt maktövertagande, och det kan bli direkt farligt om olika delar av ordningsmakten börjar göra olika uttolkningar av vems order de bör följa.
Tyvärr tyder mycket lite på att några omfattande institutionella förändringar är på väg i USA. Konstitutionen ändras inte lättvindigt, och det saknas konsensus mellan partierna, vilket hade behövts för genomgripande anpassningar av det nuvarande systemet för att upprätta ett starkare skydd mot auktoritära maktskiften.
Det faktum att Demokraterna kommer att ha både presidentposten, majoritet i senaten och i representanthuset kommer på sätt och vis upphäva de “checks and balances” som systemet med vetoaktörer syftar till. Motsägelsefullt nog kan nog detta tydliga övertag för Demokraterna vara ett starkare skydd mot ett auktoritärt maktövertagande än om Republikanerna hade haft majoritet i senaten eller representanthuset, eftersom det därmed blir mindre sannolikt med politiska, konstitutionella baklås.
Nästa stora prövning för USA:s presidentiella system kommer att komma i samband med mellanårsvalen om bara knappt två år, 2022. Beroende på hur majoritetsförhållandena fördelar sig därefter kan utfallet, eller snarare tolkningen av utfallet i nästa presidentval bli en betydligt större stridsfråga än den varit 2020. En ytterligare farhåga består i vad som kommer att hända om presidenten behöver avgå i förtid; ett inte helt otänkbart scenario med tanke på Joe Bidens ålder. Kamala Harris är förvisso inte helt impopulär, men hennes auktoritet i förhållande till folkviljan går lättare att ifrågasätta för en kongress med republikansk majoritet.
I den mån Republikanerna som parti bidragit till den senaste krisen, blir partiets agerande den närmaste tiden avgörande för att kunna undvika motsvarande kriser i framtiden. Med några få undantag är det i princip samma republikanska kongressledamöter som gjort en karriär på att piska upp stämningen i landet, som gått ut och tagit avstånd från våld i efterhand.
USA:s demokrati är ett historiskt undantag bland de presidentiella systemen. Upploppen den 6 januari 2021 visade prov på att det inte finns några garantier för att det undantaget ska fortsätta.
***
Följ Dagens Arena på Facebook och Twitter, och prenumerera på vårt nyhetsbrev för att ta del av granskande journalistik, nyheter, opinion och fördjupning.
