Varför såg vi inte marknadsskolan komma?

skola Det är lätt att efterklokt döma underlagen till dagens skolsystem som aningslösa och andefattiga – och fyllda av felaktiga förhoppningar. Lars Anell har grävt i historien, men blickar också in i framtiden.

Principen om en bra skola för alla gäller inte längre i Sverige.
Så löd rubriken till en artikel i Dagens Nyheter 2012, skriven av författaren till boken Barnexperimentet, Per Kornhall.

Kornhall hade då beslutat sig för att lämna Skolverket men var formellt fortfarande anställd där – och insåg att han nog gått över gränsen för vad en tjänsteman borde säga offentligt. När han på måndagsmorgon kom in i kafferummet tog medarbetarna upp en spontan applåd. De som arbetade med skolfrågor visste att verksamheten inte längre uppfyllde skollagens krav på en likvärdig skola. Men politiskt hände ingenting. Det blev inte någon debatt alls.

Det finns en kort berättelse om hur detta kom sig. När aktiebolag fick tillåtelse att driva skattefinansierade skolor i början på 1990-talet fick de en ersättning som motsvarade 85 procent av den kommunala kostnaden per elev. En utredning fann detta för generöst och föreslog en nivå på 75 procent. En socialdemokratisk regering klippte då till och gav skolentreprenörerna full pott – 100 procent. Denna historia är inte alldeles sann. Många skulle nog säga att den är missvisande. Däremot är det uppenbart att ingen funderade på konsekvenser av de beslut som togs.

En intressant aspekt är att utredaren tog en klar politisk ställning.

Etapp 1

Ingvar Carlssons regering gav i september 1991 en särskild utredare, skoldirektören i Stockholm Sven-Åke Johansson, i uppdrag att utreda ”vissa frågor om avgifter vid fristående skolor för skolpliktiga elever.”
Vid denna tid fanns inga vinstdrivna skolor. Uppdraget handlade i allt väsentligt om Waldorfskolor, Montessoriinspirerade och konfessionella skolor som till stor del finansierades med avgifter och föräldrars ideella insatser. Totalt fanns mindre än 1 procent av landets skolpliktiga elever i de skolor som berördes.

Utredaren framhöll att underlaget för att bedöma elevkostnad var skakigt. Enkäter var ”ofullständiga och otydligt ifyllda.” Alla berörda skolor var beroende av omfattande frivilliga insatser men ”endast ett mindre antal skolor i enkäten har kunnat ange detta värde.”

Om man tog den bokförda kostanden per elev så stannade den på 28 000 kronor – 40 procent mindre än den kommunala skolans genomsnittliga elevkostnad. Efter att ha försökt att skatta värdet av ideella insatser beräknade utredaren att elevkostnaden i fristående skolor var 13 procent lägre.

En intressant aspekt är att utredaren tog en klar politisk ställning. Verksamheten vid de fristående skolorna präglades av brist på pengar, låga löner och stora ideella insatser. ”Nu märker vi” skriver den ensamme utredaren ”en tydlig vilja att förändra dessa ofta orättvisa villkor. Förändringen är berättigad och positiv.”

Utredaren blev emellertid omsprungen av regeringen Bildt som tillträtt efter valet 1991. Den nya skolministern Beatrice Ask föreslog  att fristående skolor för varje elev ska ”tilldelas ett belopp som motsvarar kommunens genomsnittliga kostnad” med möjlighet att dra av högst 15 procent. (proposition 1991/92:95)

Utredaren slutförde ändå sitt uppdrag och pekade på att det kommunala utbildningsansvaret motiverade ett större avdrag. De flesta fristående skolor skulle fullt ut täcka sina kostnader med ett offentligt bidrag på 75 – 85 procent av den kommunala genomsnittskostnaden. Han framhöll också att nyetablering av fristående skolor oundvikligen ledde till ökade kostnader – framför allt för lokaler.

Den i detta sammanhang centrala slutsatsen lyder:

Den grundläggande och lagfästa bidragsprocenten till fristående skolor måste sättas så att konkurrensen mellan kommunala och fristående skolor sker på lika villkor. Dess lägsta gräns kan då enligt utredningens analys inte överstiga 75 procent av kommunens genomsnittskostnad per elev.

Men denna slutsats måste kvalificeras. Utredarens uppgift handlade om hur ett statligt stöd skulle utformas för att befria ideella skolor från tvånget att ta ut avgifter för att finansiera verksamheten. Han föreslog för övrigt att dessa skolor även i fortsättningen ska kunna ta ut vissa elevavgifter.

Den dramatiska förändringen av det svenska skolsystemet, utan motstycke i omvärlden, föregicks inte av någon som helst beredning och möttes inte av någon organiserad opposition.

Etapp 2

Propositionen om Valfrihet och fristående skolor (1991/92:95) är överraskande kort vilket beror på att det inte fanns något som helst underlag att hänvisa till. Den pågående utredningen om ideella skolor nämns i förbigående men dess rapport var ännu inte tillgänglig. Den dramatiska förändring av det svenska skolsystemet, utan motstycke i omvärlden, som inleddes med denna proposition föregicks inte av någon som helst beredning och möttes inte av någon organiserad opposition.

En förklaring är att det ännu inte fanns några vinstdrivna skolor – det var tillåtet att drömma. Och svenska ungdomars prestationer stod sig fortfarande utomordentligt väl i internationell konkurrens.

Det är helt klart att Beatrice Ask ville se flera alternativ till den kommunala skolan för att öka möjligheten för elever och föräldrar att fritt välja. Detta skulle öka föräldrars engagemang och kommuners lyhördhet för medborgarnas önskemål. Framför allt fanns behov av flera profilutbildningar och pedagogiska metoder. ”Det kan handla om föräldrakooperativ, speciella ämnesprofiler eller nedläggningshotade glesbygdsskolor som kan få en ny chans under nytt huvudmannaskap.” Beatrice Ask menade att detta skulle leda till ”bättre incitament för kostnadseffektivitet” så att vi får ”en mer effektiv resursanvändning inom det samlade skolväsendet.”

Hon pekar på rader av kostsamma åtaganden som fristående skolor slipper (hälsovård, skolskjuts, hemspråksundervisning, särskilt resurskrävande elever och skyldighet att ta hand om elever som lämnat en fristående skola) men stannar ändå för att elevbidraget inte får minskas med mer än 15 procent. Men ingenstans sägs att en kommun måste anpassa bidraget till den fristående skolans lägre kostnad. Det är värt att tillfoga att varken Sven-Åke Johanssons 75 procent eller Beatrice Asks 85 procent bygger på någon redovisad analys.

Vi ska hålla i minnet att denna proposition lades fram när alla fristående skolor var ideella och fortfarande hade rätt att ta ut elevavgifter. Beatrice Ask meddelar att hon avser att återkomma i ärendet till riksdagen. Proposition 1991/92:95 är därför på många sätt en signal om vad som komma skall.

Två meningar kan dock vara värda att lägga på minnet:

Min strävan är att i minsta möjliga utsträckning styra de fristående skolornas verksamhet. Samtidigt finns det dock starka skäl att göra klart att dessa, då de uppbär allmänna bidrag i likhet med det offentliga skolväsendet, inte får verka ekonomiskt och socialt segregerande.

Regeringen Bildts andra proposition om valfrihet i skolan (1992/93:230) är ett något mer omfattande aktstycke som lutar sig mot en remissbehandlad departementspromemoria (Ds 1992:115) och ett betänkande om Bidrag och elevavgifter (SOU 1992:38).

Departementspromemorian behandlade möjligheter att välja skola, ekonomiska villkor för fristående gymnasier och möjligheter att lägga ut på entreprenad hela eller delar av en utbildning till en annan huvudman.
Förslaget är att ”kommuner och landsting får sluta avtal med ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening eller en stiftelse om att utföra vissa av de uppgifter som kommunerna och landstingen ansvarar för enligt skollagen.”
Styrelsen för utbildningen får dock inte överlåtas. Kommunen ska ha full insyn och en kommunalanställd tjänsteman ska ”utföra vissa av rektors uppgifter som innebär myndighetsutövning, t.ex. utfärdandet av betyg.”
SAF och Kommunförbundet ställde sig positiva till skolor på entreprenad men flertalet andra remissinstanser var negativa. Riksrevisionsverket påpekade att promemorian inte innehöll någon konsekvensanalys eller ens en diskussion om det fanns ett behov av entreprenadlösningar.

I ovan nämnda betänkande hänvisades till riksdagsbeslutet att minimibidraget till fristående skolor ska vara 85 procent av kommunens elevkostnad. Detta innebär ”enligt utredningens analys en risk för att de fristående skolorna får gynnsammare förutsättningar att driva verksamhet än de kommunala skolorna.” För att skapa likvärdiga villkor bör nivån vara 75 procent.

Endast ett fåtal remissinstanser (Nacka och Västerås kommuner samt Riksföreningen för Waldorfpedagogik) ville behålla ett minimibidrag som motsvarar 85 procent av kommunens egna kostnader. Så gott som alla som uttalar sig ville sänka till 75 procent – några kommuner (Haninge, Hudiksvall och Sundsvall) ville gå ännu längre. Flera remissinstanser pekade på risken att kommunala skolor blir missgynnade.

Man måste lägga örat mot rälsen för att höra att vi var på väg mot en kapitalistisk skolmarknad.

Propositionen är intressant på flera sätt. Den principiella hållningen är att ett större inslag av fristående skolor är positivt i alla dimensioner – framför allt leder det till pedagogisk förnyelse och ökad valfrihet – och problemfri för alla berörda. Till och med ökad byråkrati välkomnas – ”de kommunala redovisningssystemen har blivit mer sofistikerade när kommunerna tvingats ta fram olika kostnadsslag och genomsnittskostnader för skolväsendet.” Att föräldrar och elever påtvingas ”skyldigheten till aktiva skolval” ses som ett framsteg. Direkt besynnerligt är att konkurrens mellan flera huvudmän förväntas ge ”kommunerna helt nya möjligheter att åstadkomma samordnings- och synergifördelar.”

Mot denna bakgrund är det intressant att de faktiska förslagen är så försynta.
”Jag är inte beredd att nu föreslå någon generell möjlighet till entreprenad inom grundskolan” skriver föredragande statsrådet Beatrice Ask ”däremot bör det finnas en möjlighet för regeringen att på ansökan ge en kommun eller i förekommande fall ett landsting rätt att inom dessa skolformer lägga ut undervisning på entreprenad.”
Inte heller för gymnasieskolor är det fritt fram. Det område som i första hand blir aktuellt är yrkesutbildning med anknytning till relevanta företag. Annan utbildning inom ekonomi, teknik och estetiska ämnen kan komma i fråga om undervisningen har ”yrkesinriktad karaktär.” I övrigt krävs särskilda skäl för att regeringen ska ge bifall.

Mest överraskande är att rektor och hens arbetsuppgifter inte kan överlämnas till annan huvudman. Kommunens insyn och kontroll garanteras alltså genom kravet att utse rektor för fristående skolor. Detta innebär att terminsbetygen sätts av lärare medan rektor har ansvar för de betygsdokument som utfärdas i kommunens namn.

Remissinstansernas gedigna stöd för att sänka miniminivån för elevbidraget till 75 procent avvisas tämligen bryskt. Men det enda argumentet är att beslutet om 85 procent togs för mindre än ett år sedan.

Denna proposition skrevs när expansionen av fristående skolor börjat. På bara ett år hade antalet elever fördubblats. Men här finns inga som helst tankar om vad denna utveckling kunde leda till. Språket är nedtonat. I den nämnda departementspromemorian talades om aktiebolag. Propositionen kallar entreprenörerna fysiska och juridiska personer och ordet vinst nämns aldrig. Man måste lägga örat mot rälsen för att höra att vi var på väg mot en kapitalistisk skolmarknad.

Stor vikt läggs vid föräldrars och elevers inflytande över skola och undervisning medan lärares roll ges en mer undanskymd plats.

Etapp 3

Efter valet 1994 hamnade ansvaret för landets utbildningssystem på nytt hos en regering ledd av Ingvar Carlsson. Den första åtgärden blev att ge kommuner möjlighet att minska elevbidraget till fristående skolor med högst 25 procent av den egna genomsnittskostnaden (proposition 1994/95:157).
Föredragande statsrådet Ylva Johansson bygger detta ställningstagande helt på den utredning Sven-Erik Johansson gjort tre år tidigare. Inget sägs om risken att fristående skolor ändå får mer än den fulla kostnaden. Kommunerna är ju inte tvingade att stanna på miniminivån.

Ett år senare, i propositionen 1995/96:200, ersätts miniminivån med regeln att en elev i en fristående skola ska få ett bidrag enligt samma grunder som tillämpas för kommunens egna skolor utifrån skolans åtagande och elevernas behov. Därmed öppnas vägen för en kraftfull överkompensation av fristående skolor.

Propositionen bygger på två utredningar. Betänkandet Likvärdig utbildning på lika villkor genomsyras, liksom alla andra dokument från denna tid, av föreställningen att fristående skolor är att komplement som berikar den kommunala skolan genom att öka mångfald och pedagogisk förnyelse. Likvärdiga villkor för skolor med olika huvudmän ses som ”en förutsättning för att alla föräldrar och elever ska ha valfrihet och inte bara ekonomiskt starka grupper.”

Betänkandet betonar lärarnas kompetens som en förutsättning för att en skola ska kunna svara mot skollagens krav och läroplanens mål. Några särskilda principer för antagning ska inte tillämpas men skollagen bör inte tvinga en fristående skola att ta emot en elev ”om mottagandet skulle medföra att betydande organisatoriska eller ekonomiska problem uppstår.”

Kommunens bidrag ska utgå ifrån ”skolans åtagande och elevernas behov på samma grunder och enligt samma principer” som gäller för den egna grundskolan. En kommun ska kunna hindra att en fristående skola etableras om det får ”betydande negativa konsekvenser för andra elever” eller om det ”kan få allvarliga effekter för kommunens grundskoleverksamhet som helhet.”

Betänkandet Fristående gymnasieskolor (SOU 1995:113) konstaterar inledningsvis att nämnda skolor ofta ”fått ersättning med belopp som varit högre än de av regeringen föreskrivna beloppen” och betonar att lika villkor är en förutsättning för likvärdig utbildning. Därefter slås fast att ”nationellt förskrivna belopp” inte längre ska förekomma. Kommuner ska beräkna elevbidraget med ”utgångspunkt i skolans faktiska kostnader, baserat på skolans åtaganden och elevernas behov. Beräkningen skall ske på samma grunder och enligt samma principer som kommunen tillämpar i fråga om kostnader för elever som går i ett motsvarande program i en kommunal skola.”

Proposition 1995/96:200 domineras, liksom alla andra texter, av löften om en bra och likvärdig utbildning för alla elever oberoende av hemkommun, socioekonomiska förhållanden och skolans huvudmannaskap. Detta ska åstadkommas genom en konkurrens på lika villkor mellan kommunala och fristående skolor. “Mångfalden i sig är positiv och står inte i motsats till likvärdighet och god kvalitet. Mångfalden är tvärtom som regel en förutsättning för utveckling och pedagogisk förnyelse.” Stor vikt läggs vid föräldrars och elevers inflytande över skola och undervisning medan lärares roll ges en mer undanskymd plats.

Ylva Johansson följde utredningens (SOU 1995:109) råd när det gäller skolpengens storlek. Gällande ordning ansågs ha varit för stelbent. Förslaget blev alltså att bidrag ska ges ”enligt samma grunder som tillämpas för kommunens egna ” skolor ”utifrån skolans åtagande och elevernas behov.” Om etableringen av en skola kan medföra påtagliga negativa följder för en kommuns skolväsende kan Skolverket vägra att utbetala bidrag.

En central aspekt som berördes endast av några få remissinstanser var att kommunerna har dubbla roller – de finansierar och konkurrerar med fristående skolor. Nog fanns det en risk att en kommun favoriserar sina egna skolor? Jag kan inte se att föredraganden besvarade denna fråga. Det enda som sägs är ”att kommunerna utvecklar tydliga regler för sin resursfördelning som går att utvärdera.

Denna proposition anger grunderna för att beräkna skolpengen vilket inte innebär att alla skolor ska få samma belopp. Enligt utredningen En gemensam angelägenhet (SOU 2020:46) ledde emellertid en uppgörelse med Miljöpartiet till att ersättningsnivån 1997 höjdes till 100 procent. Därmed lades grunden för den kraftiga överkompensation och konkurrensfördel för vinstdrivna skolor som fortfarande gäller.

Det är värt att nämna att regeringen Bildts förslag handlade om att lägga ut undervisning på entreprenad. Detta anger ett avtal mellan beställare och utförare i vilket anges det uppdrag som ska utföras. Socialdemokraterna argumenterade inte emot idéen om fristående skolor men motsatte sig att det skulle ske på entreprenad. I verkligheten kom de aktiebolag som etablerade sig att åtnjuta stor okontrollerad frihet.

Det krävs en upparbetad enfald för att tro att nationalekonomins teori om konkurrensutsatta marknader ska kunna tillämpas på nationella, helt skattefinansierade utbildningssystem.

I backspegeln

Med efterklokhetens bräckliga auktoritet är det lätt att döma dessa propositioner, utredningar och promemorior som aningslösa och andefattiga – och fyllda av förhoppningar som visade sig fromma. Vill man hitta någon enda insikt om eventuella konsekvenser måste man leta i den rika skörden av remissvar – och även där är det tunnsått. Det måste därför upprepas att ännu i mitten av 1990-talet var det bara några få procent av eleverna som gick i vad som ännu kunde kallas fristående skolor. Och merparten av dem tillämpade en alternativ pedagogik. Det fanns ännu inte några skolkoncerner med riskkapitalistens avkastningskrav och skattemässig hemort i Luxemburg.

Det är först i backspegeln som vi ser att det var olyckligt att överge modellen med en rekommenderad miniminivå för bidragen till fristående skolor. Att döma av remissvaren på betänkandet Bidrag och elevavgifter (SOU 1992:38) fanns det ett solitt stöd för en ersättningsnivå på 75 procent.

Argumentet i proposition 1995/96:200 att det innebär ”en alltför schablonmässig resurstilldelning, utan hänsyn till elevernas behov eller skolornas åtagande” är inte sant. Det är inte en schablon utan en garanterad miniminivå för den entreprenör som vill etablera en fristående skola och tar in det faktum att kommuner har ett större och mer kostsamt ansvar. Från detta golv har kommuner all flexibilitet i världen för att anpassa bidraget till fristående skolors åtagande utöver minimikraven.

Det krävs en upparbetad enfald för att tro att nationalekonomins teori om konkurrensutsatta marknader ska kunna tillämpas på nationella, helt skattefinansierade utbildningssystem. Går man igenom den långa lista på stränga villkor som måste uppfyllas för att modellen ska vara användbar ser man att just skolan helt faller utanför ramen.

Det finns mängder av texter som utan omsvep konstaterar att konkurrens på en marknad leder till mer kreativitet, lägre kostnader och högre kvalitet. Men detta är inte en generell sanning ens på normala marknader. Det kan vara så om en rad villkor uppfylls men dessa villkor kan faktiskt inte uppfyllas på ”skolmarknaden.” Låt mig bara nämna de viktigaste.
Den faktiska kunden (föräldrar och elever) betalar inte ur egen ficka men är skolpliktig att konsumera. Produktens kvalitet är svår att bedöma och resultatet blir känt först i efterhand. Stat och kommun betalar för bildning och folkvett men producenten kan inte överleva utan att sälja betyg. Parterna är alltså inte ens överens om vad som ska produceras. Hur mycket utbudet än ökar eller minskar så blir ”varans” styckpris detsamma. Kommunen har ett utbudsansvar som är starkt kostnadsdrivande. Producenten har starka skäl att spara på fel kostnader – främst lärarlöner.

Ett annat fundamentalt villkor är att den marknad som ska konkurrensutsättas är autonom i den mening att effekter inte spiller över på det omgivande samhället. Om vi accepterar att humankapitalet är en nations viktigaste till tillgång – en tumregel säger att det är värt fem gånger mer än andra fysiska produktionsresurser – så är skolmarknaden den i särklass minst autonoma. Detta är också en anledning att förstatliga skolan. Staten har ett utomordentligt starkt skäl att alla unga människor får en gedigen utbildning och möjligheter att förverkliga sin fulla potential. Detta incitament är inte alls lika starkt i kommuner som förlorar alla sina unga till universitet i större städer.

Att konkurrensen skulle leda till betygsinflation borde inte ha överraskat.

Varför såg vi det inte komma?

Det borde faktiskt ha gått att se vad som skulle hända. Det är utomordentligt attraktivt att sälja varor och tjänster till offentliga myndigheter. Kunden är inte bara stad i kassa utan i lag förpliktigad att köpa; kapitalkostnaden är låg; det är lätt att gå in på marknaden; risken är nästan obefintlig; förskottsbetalning är vanlig och kostnaden för produktutveckling är försumbar. I början på 1990-talet öppnades denna marknad för i stort sett alla som kunde hyra ett fyrkantigt rum för trettio elever. Staten abdikerade och under de första femton åren godkändes i praktiken alla sökande.

Huvudaktörerna på denna marknad var kommunala huvudmän; ett antal bolag av varierande storlek som drev skolor i vinstsyfte samt elever och föräldrar som fritt fick välja skola. Varje elev bar med sig en skolpeng. Avgörande för privata aktörers framgång var därför att fylla klassrummen.

De kunde välja mellan två strategier. Den förhoppning som uttrycktes i regeringens propositioner var att de skulle satsa på hög kvalitet och pedagogisk förnyelse samtidigt som konkurrensen skulle tvinga fram en klok resurshushållning. Denna strategi kräver investeringar över en längre tid. Företaget måste kunna rekrytera de bästa lärarna; skaffa attraktiva lokaler; ha ett väl utrustat bibliotek och tillgång till olika slags stödpersonal. Det kan gå men det förutsätter åtminstone två saker.
Det måste finnas en oberoende instans som värderar och informerar om den höga kvaliteten och kunderna måste i huvudsak efterfråga rättvist bedömd färdighet och inte främst vara intresserade av goda betyg.

En snabbare väg är att hålla nere kostnaderna. Väljs denna strategi blir den kvalitetsjusterade lärartätheten lägre; skolbibliotek kan saknas; lokaler och skolgård är mindre ändamålsenliga och kurator är svår att få tag på. Allra viktigaste för sparsamma skolentreprenörer är att sortera elever.
Om det lyckas blir utdelningen tvåfaldig. Skötsamma och problemfria elever med högutbildade föräldrar skapar en attraktiv studiemiljö som attraherar andra elever och lärare samtidigt som kostnader hålls nere. En strulig pojke med läs- och skrivsvårigheter kostar mer än skolpengen. För en skola som satsar på att sänka kostnader blir det nästan ofrånkomligt att kompensera den låga kvaliteten med löften om höga betyg.

Att konkurrensen skulle leda till betygsinflation borde inte ha överraskat. Det uppkommer på alla marknader där skolor har ett ekonomiskt incitament att tävla om elever. Detta gäller i hög grad många amerikanska universitet. Michael Parkin konstaterar i sin lärobok Macroeconomics att ”betygsinflation, väldokumenterad på många skolor, är särskilt utmärkande för Ivy League universiteten.”

Kostnaden för att studera vid de förnämsta universiteten är skyhög. Det är då naturligt att kunden vill ha valuta för pengarna och universiteten har all anledning att stå till tjänst i konkurrens om elever. Vid Princeton blev situationen så alarmerande att ledningen tvingades besluta att endast en tredjedel av studenterna kunde komma i fråga för att få högsta betyg. Det är faktiskt rätt självklart att skolor som måste få affären att gå ihop tillhandahåller höga betyg om det är vad kunden efterfrågar.

Svenska föräldrar och elever vill naturligtvis ha höga gymnasiebetyg och svenska vinstdrivna skolor har minst lika starka argument som amerikanska universitet att tillgodose kundens önskemål. Vi är emellertid ensamma om att låta skattebetalarna ska stå för notan.

Om höga betyg blir en åtråvärd nyttighet för elever och föräldrar (oberoende av om de återspeglar kunskap och färdigheter) så ska vi vänta oss att denna efterfrågan främst tillgodoses i kommuner där privata och kommunala skolor konkurrerar. Vinstdrivna skolor måste fylla klassrummen och de kommunala måste hänga med. De höga betygen är då inte nödvändigtvis ett resultat av att kunskapsnivån höjts utan av själva konkurrensen. Sannolikt blir effekten klart större i gymnasiet än igrundskolan.

Vi har nu facit. Den kvalitetsjusterade lärartätheten är och har alltid varit mycket högre i kommunala skolor och skillnaden är störst på gymnasienivå. Elevkostnaden är klart lägre i skolor drivna av aktiebolag. Dessa bolag har varit utomordentligt framgångsrika i att välja elever från socioekonomiskt starka miljöer. Antagning på basis av kötid praktiskt taget utesluter nyanlända ungdomar.

Gymnasiebetyg är värda många miljoner eftersom de ger tillträde till attraktiva högskoleutbildningar. Alla indikationer tyder på att föräldrar och elever prioriterar betyg framför utbildning och pedagogiska experiment. Barn till högutbildade föräldrar klarar sig även om skolans undervisning är medioker. Lärare klagar över sena kvällssamtal från aggressiva föräldrar. Klagomålen handlar så gott som alltid om betyg – sällan om undermålig utbildning. Det är därför oundvikligt att konkurrensen driver fram glädjebetyg. Samtidigt som svenska elevers prestationer enligt alla mätningar sjunkit sedan mitten av 1990-talet har betygen skjutit i höjden. Benägenheten att sätta glädjebetyg är större i vinstdrivna skolor och i kommuner där konkurrensen med kommunala skolor är starkare.

När skolan kommunaliserades varnade flera skolpolitiker för vad som skulle hända om staten abdikerade. Vad ingen tycks ha väntat sig är att många kommunpolitiker skulle överge sina egna skolor och helhjärtat satsa på att locka vinstdrivna skolor att etablera sig. De stora skolkoncernerna, särskilt Internationella Engelska Skolan, har inte bara överkompenserats av den ordinarie skolpengen. De har i många fall dessutom fått riktade subventioner från kommuner.

Trots att skolor drivna av aktiebolag under snart trettio år fått 10 – 25 procent mer än vad de gjort sig förtjänt av så har de tydligen svårt att affären att gå ihop.

Vart tar pengarna vägen och vad fick vi för dem?

Trots att skolor drivna av aktiebolag under snart trettio år fått 10 – 25 procent mer än vad de gjort sig förtjänt av så har de tydligen svårt att affären att gå ihop. Standardsvaret från Friskolornas Riksförbund är att vinstmarginalen är blygsamma 3,5 procent. Detta påminner om den gamla historien om bolagschefen som frågade sin revisor vad vinsten blev och fick motfrågan: Vad vill du att den ska bli?

När Ilmar Reepalu fick i uppdrag att utreda ett vinsttak på 7 procent fick vi veta att branschen skulle förtvina om detta blev verklighet. Det finansbolag i Luxemburg, Paradigm Capital, som 2020 köpte ut Internationella Engelska Skolan från börsen för drygt 3 miljarder, är inte känt för att investera i lågavkastande tillgångar.
Det kapital som utgör basen för procentsatsen är en i hög grad uppblåsbar mängd. Det traditionella sättet att gömma en obehagligt stor vinst är att till överpris köpa tjänster från andra bolag i koncernen (som ofta befinner sig i en mer tilltalande skattejurisdiktion).

Närmast tillhands för skolföretag är att betala höga hyror för de lokaler de i många fall förvärvat för en spottstyver från en vänligt sinnad kommun. Kapitalöverföring av kommuners tillgångar hamnar inte i vinst – och förlusträkningen. Höga chefslöner sänker också vinsten. Chefer i privata företag har en ersättning som landets statsminister inte ens vågar drömma om.
Ann-Marie Lindgren berättar, i sin väldokumenterade rapport Varje förslösad skattekrona, att VD-lönerna i de sex största vård- och omsorgsbolagen år 2019 i genomsnitt uppgick till 7 miljoner eller 580 000 i månaden. Samma år fick de generaldirektörer som ledde tre myndigheter med tillsynsansvar för sjukvården (Socialstyrelsen, Folkhälsomyndigheten och Inspektionen för vård och omsorg) tillsammansen månadslön på ca 370 000.

Vi kan också vara säkra på att pengarna inte går till höga lärarlöner och elevvård. I båda dessa avseenden har privata skolor klart lägre kostnader. Många kommuner har också utnyttjat möjligheten att subventionera lokalkostnader. Tobias Johansson-Berg, professor i företagsekonomi, har nyligen föreslagit att i stället för en begränsning av vinst ska skolbolag tillämpa en öppen redovisning som visar vad pengar används till.

Men viktigare är förstås vilket mervärde vi får som ett resultat av konkurrens mellan kommunala skolor och de som drivs som aktiebolag. DN:s prisbelönte journalist Kristoffer Örstadius har i flera år studerat resultat och betyg i svenska skolor. I en uppmärksammad artikel avanonymiserade han några skolors PISA-resultat och kunde då visa att eleverna i den lovprisade Engelska skolan i Bromma hade klart sämre resultat i matematik än de som gick i den kommunala lågpresterande Petrus Magni skola i Vadstena – men flickorna och pojkarna i Bromma fick bättre betyg.

Örstadius senaste faktagranskande artikel i DN (2022-02-18) handlar i huvudsak om grundskolan och bygger på en jämförelse mellan skolors slutbetyg och de nationella proven. Det visar sig då att ”betygen är ….systematiskt mer generösa i friskolor än i kommunala skolor. Skillnaden är signifikant i samtliga skolämnen med nationella prov förutom svenska.”

En intressant omständighet är att de fristående skolor som drivs som aktiebolag är mer benägna att sätta glädjebetyg än de som drivs i stiftelseform. Det är tydligt att nationella prov ändå har en återhållande effekt. I okontrollerade ämnen som bild, musik och hemkunskap släpper alla hämningar när det gäller betygsinflation i privatskolor – särskilt i de tre största koncernerna.

Örstadius hänvisar till flera studier som visar att fristående gymnasier sätter mer generösa betyg än kommunala. Men trots sitt lägre betygsgenomsnitt presterar ”kommunala” elever bättre första året på högskolan än elever från gymnasier som drivs som aktiebolag. Detta stämmer utomordentlig med slutsatsen i en registerstudie från Skolverket – Från gymnasieskola till högskola – som studerade de elever som gick direkt från högskoleförberedande program till universitetet läsåret 2014/15.

De studenter som gått på gymnasieskola med enskild huvudman har lägre prestation – trots att denna grupp generellt har något högre betyg från gymnasieskolan. Denna skillnad gäller för studenter i olika nivåer av betygspoäng, och för vart och ett av de högskoleförberedande programmen.

Att konkurrens skulle bidra till samarbete och synergi var aldrig trovärdigt.

Skolkommissionen konstaterade, liksom många andra, att den svenska skolan inte längre är likvärdig. Framför allt har de ungdomar som har de sämsta förutsättningarna lämnats i sticket. Den växande segregationen beror i allt väsentligt på andra faktorer men den utlovade minskningen har uteblivit. Att konkurrens skulle bidra till samarbete och synergi var aldrig trovärdigt. Hem och Skola-föreningar har inte längre en meningsfull roll i kommuner med ett fragmentiserat skolsystem. Den pedagogiska förnyelsen är inte synbar. Om vi accepterar att högskolepoäng är ett adekvat sätt att mäta skolans kvalitet tycks det experiment som började 1991/92 ha gett ett negativt mervärde.

Mot en ljusnande framtid?

Institutionen aktiebolag kom till för att ge entreprenörer möjlighet att driva vinstgivande verksamheter med begränsad personlig risk. Så länge vi tillåter dessa bolag att bedriva utbildningsverksamhet i Sverige kommer det att vara svårt och dyrt att styra utvecklingen i rätt riktning med regler och kontroller.

Incitamenten för att förse kunder med glädjebetyg och håll nere kostnader genom att välja ”billiga” elever är tvingande starka. När ”barnexperimentet” inleddes strax efter att skolan kommunaliserats avsade sig staten i stort sett ansvaret för verksamheten. Under en kort tid hemligstämplades till och med privata skolors verksamhet. När nu behov av insyn och kontroll ökar vittnar en kör av lärare om den dokumentationshysteri som drabbat dem.

Att förstatliga skolan är ett steg i rätt riktning även om en del av verksamheten fortfarande bedrivs av vinstmotiverade aktiebolag. Utbildning från tidig ålder till högskolestudier är samhällets viktigaste ”produktion” av genuin allmännytta. Som visats har staten ett klart starkare intresse än kommuner av att elever får en gedigen grund för en framtida yrkeskarriär och kompetens för att bedriva universitetsstudier. Hur än ett bidragssystem kommer att utformas så måste det i skollagens namn vara likvärdigt i alla kommuner.

Det är naturligtvis möjligt att låta högskoleprov få avgöra vem som får tillträde till universitetsstudier. Det blir emellertid dyrt och chansartat. Utbildningen skulle också komma att inriktas på att klara ett test. Men framför allt skulle vi förlora betygens informationsvärde. Ett gammaldags gymnasiebetyg – lärares bedömning efter att ha följt sina elever i tre år – har visat sig vara ett utomordentlig och brett kompetensbevis. Inriktningen bör helst vara att stärka betygens legitimitet.

Magnus Henrekson med flera pekar i boken Kunskapssynen och pedagogiken på möjligheten att låta anonymiserade prov rättas av oberoende bedömare. Ett sådant system – International Baccalaurate Diploma Programme – finns i 127 länder och erbjuder undervisning vid 30 gymnasier i Sverige. Det är dyrt men möjligt.

Sanktionsavgifter mot skolor som uppenbart utfärdar glädjebetyg är inte tilltalande. Men det går heller inte att tolerera att vissa skolor höjer betygen och stjäl högskoleplatser från ungdomar som gjort sig förtjänta av dem. I ett statligt system skulle det vara lättare att komma till rätta med detta problem av den enkla anledningen att staten verkligen vill göra något åt saken.

Ett enklare alternativ är att sätta minimibidraget till 75 procent av den genomsnittliga kommunala skolpengen (det räckte gott en gång i tiden) och betala privata skolor för redovisade extrakostnader. Detta skulle kräva den öppna bokföring hos skolkoncernerna som professor Johansson-Berg förespråkar.

Alla dessa förslag kommer att mötas av ursinnig kritik från skolkoncernernas förespråkare. Det är då viktigt att besinna att experimentet aldrig syftade till att skapa lönsamma aktiebolag som drev skolor utan till att utveckla en likvärdig skola som gav alla barn och unga en chans att ”förverkliga sina bästa stämningars längtan.”

Det program som skolminister Lina Axelsson Kihlbom nyligen annonserat är mycket löftesrikt. Det tar sig an en rad problem. Elevantagningen ska bli rättvis. Skolans fokus på kunskap ska stärkas. Vi ska få bättre förutsättningar för trygghet och studiero – och lärarna ska bestämma i klassrummet. Kommuner ska få möjlighet att minska ersättningen till vinstdrivna skolor därför att dessa har ett mindre kostnadsansvar.
Just detta ger upphov till en fråga. Vad händer om kommuner vill överkompensera skolkoncernerna?

***

Vill du kommentera texten? Följ Dagens Arena på Facebook