Dokument 4 Biståndet

Förvaltningen av biståndet har alltid varit en tungrodd maktkamp mellan Utrikesdepartementet och Sida. Efter maktskiftet 2006 lanserade Moderaterna en agenda för mer tydlighet, bättre insyn och mindre slöseri med pengarna. Det blev mer komplicerat, rörigare och bråkigt. Samtidigt fortsätter vapenexporten till utvecklingsländer.

Vid Gustav Adolfs torg ligger Arvfurstens palats, som i sin tur huserar Utrikesdepartementet. UD, som inrättades 1791, styr Sveriges närvaro i världen. De lätt parodiska mängder snö som vintern har fört med sig märks inte riktigt på torget. Men den snö som i små flingor har blåst ner under natten har bildat små drivor kring de högar som tidigare formats av plogbilar. Det påminner om sanddyner. På fjärde våningen i huset, där personalen sannolikt ägnar ovanligt mycket tid till terrorism, bjuder biståndsminister Gunilla Carlsson på kaffe. Hon är nyligen hemkommen från ett toppmöte i Tripoli mellan EU och Afrikanska Unionen. Gåvor har i vanlig ordning utväxlats mellan makthavarna. Carlsson fick ett par lådor dadlar av Libyens diktator Muammar al-Gaddafi.
– Vi har väldigt många, kan man säga, säger hon. Ät så många du vill!

Efter den borgerliga alliansens valseger 2006 fanns det många kandidater i framför allt Kristdemokraterna och Folkpartiet som hoppades få frågan om att bli biståndsminister. Men som bekant la Moderaterna vantarna på hela utrikesdepartementet. Moderaterna är knappast det parti i riksdagen som kan slå sig hårdast för bröstet och peka på en lång historia av progressiv biståndspolitik. Trots det tog Moderaternas förste vice ordförande Gunilla Carlsson, riksdagsledamot och vice ordförande i utrikesutskottet, plats i Arvfurstens palats i oktober 2006.

Utspelsminister Carlsson
Gunilla Carlsson fick ett relativt varmt mottagande i biståndskretsar. Hon försäkrade att det inte skulle ske några radikala omläggningar av politiken. Prioriteringarna skulle ligga fast. Den tid som följde visade sig dock vara lugnet före stormen. Efter ungefär ett år lanserade Carlsson sin första genomgripande reform: Antalet biståndsländer skulle minska från 70 till 33. Biståndet till länder i Latinamerika skulle i princip upphöra helt. Omläggningen kom som en stor överraskning och möttes av oförståelse och protester. Men uppseendeväckande utspel skulle visa sig bli ett signum för Gunilla Carlsson.

I slutet av 2008 tog hon tillsammans med Moderaternas dåvarande partisekreterare Per Schlingmann strid mot det enprocentsmål som innebär att en procent av Sveriges bruttonationalinkomst (BNI) ska gå till bistånd. Nivån uppnåddes i samband med den borgerliga regeringens tillträde 2006, efter att tidigare S-regeringar hade ökat biståndet i snabb takt under första halvan av 2000-talet. Nya protester följde och de som hävdat att moderat biståndspolitik i längden syftar till att avskaffa biståndet fick vatten på sin kvarn.

Under hösten 2009 levererade Gunilla Carlsson vad som upplevdes som ytterligare en känga mot biståndsbranschen. I och med den ekonomiska krisen och en krympande BNI sänktes biståndet. Besparingarna innebar att informationsbidraget, som går till svenska frivilligorganisationers arbete med att främja information om och opinion kring biståndet, minskades kraftigt. Frivilligorganisationerna menade att Carlsson straffade dem för att de uttryckt kritik mot regeringens biståndspolitik. Debatten lever och är fortfarande en källa till indignation i biståndsbranschen, men Gunilla Carlsson har inte backat.

I opposition mot myndigheten
Våren 2010 var det dags igen. Biståndsministern skrev, i polemik mot de två tidigare generaldirektörerna för Sida Carl Tham och Bo Göransson, att det var slut på ”passiv utbetalningspolitik”. Samtidigt försvarade hon tidigare utspel om bistånd och korruption, som också väckte mycket uppmärksamhet, då det uppfattades som illa dold kritik av Sida. Hennes egen myndighet, alltså.

Carlsson har upprepade gånger kritiserat Sida, mer eller mindre öppet. Men att hon med buller och bång sparkade myndighetens generaldirektör Anders Nordström i maj 2010 kom ändå som en total överraskning för många. Hon hade själv tillsatt honom med stolthet bara två år tidigare. Som skäl angav hon att Nordström var ansvarig för Sidas ”systemfel” och ”tillkortakommanden”.

Personer som Dagens Arena talat med vittnar om att Sida har problem. Efter att i flera år haft otillräcklig ordning på ekonomin, måste Sida nu dra ner personalstyrkan rätt rejält. 50 personer har fått sparken. Regeringen är inte beredd att i fortsättningen acceptera att myndigheten går back. Föga förvånande hamnar personalen nu i en omöjlig situation, då de inte längre har förutsättningar att utföra sitt arbete. Sida är på intet sätt den första myndigheten som ställs inför problem när besparingsbetinget kommer. Men för Sida ändrar arbetsuppgifterna ständigt karaktär, vilket kräver en aktiv och ständig kunskapshöjning. Flertalet personer vittnar om att målen för biståndsarbetet nu inte kommer att nås.

Själva innehållet i den politik som Gunilla Carlsson har provocerat med är ofta inte särskilt kontroversiell. En minskning av antalet länder som Sverige har utvecklingssamarbeten med är nödvändig. Carlssons reform har emellertid inte fungerat, något som forskare vid Uppsala universitet visat. Att Sida måste spara pengar för att ekonomistyrningen har varit bristfällig under många år är ett nödvändigt ont. Att skattepengar används till det civila samhällets opinionsbildning är inte alls självklart. Carlsson försvarar numera enprocentsmålet. Och vem är egentligen negativ till att eventuell korruption inom biståndet minskar? Vad är problemet?

Källor med insyn i biståndsbranschen menar att Gunilla Carlsson inte förstått att all form av utrikespolitik, även biståndet, måste karaktäriseras av att skynda långsamt och bygga konsensus för reformer. Carlsson har drivit linjen att UD ska styra Sida med tydliga mål, ordning och reda. Men det är inte så enkelt, då UD har en trög byråkrati och kanske är den aktör inom biståndet som fungerar sämst. Det leder bland annat till att Sida kan få helt motstridiga direktiv från olika enheter på UD.
– Sida får tolka på egen hand, vilket gör att UD uppfattar Sida som bångstyrigt. Sidas ledning har alltid varit mån om att följa regeringens linje. Ändå är det Sida som får kritik hela tiden, inte ministern, hon ställer sig alltid i opposition, säger en källa till Dagens Arena.

En annan källa menar att problemet med Carlssons reformer är sättet de har implementerats på.
– Sida är i upplösningstillstånd, i princip. Jämfört med för fyra år sedan skulle ingen i dag säga att det fungerar bättre. Som jag ser det har det utvecklats en skuldkultur mellan biståndsministern och Sida. Cheferna och personalen på Sida är jätterädda för att göra bort sig, vilket får till konsekvens att frivilligorganisationer får helt absurda krav på redovisning. Det finns ingen paritet mellan storleken på bidragen och revisionen av dem. Det är en politik för att visa handlingskraft mer än en politik för att nå resultat.

Revisor med raka rör
Gaddafis dadlar och de frukter som vanligen återfinns i svenska fruktskålar förblir orörda under resten av samtalet, som genomförs i ett hörnrum med skylten ”Statsråd” på dörren. Vi diskuterar turbulensen kring Sida och då och då tvekar biståndsminister Gunilla Carlsson en kort stund innan hon svarar. Men hon skyller inte ifrån sig. Hon medger att styrningen av Sida inte alltid fungerar i praktiken.

– Sida lider av tidigare politisk otydlighet, som jag också varit en del av, men det kommer efter 40 år av uppbyggnad av biståndet som gjort att Sida verkat lite vid sidan av politiken, säger hon. Det har inte varit så mycket kontakt med riksdagsbesluten, samtidigt som riksdagen tagit rätt lite beslut om biståndet. Insynen har varit sådär.

Enligt Carlsson har Sida fått sköta sig själva, vilket ofta gått väldigt bra. Men hon säger också att det har skapats en kultur av “det här sköter vi själva”. Den skillnad Carlsson har bidragit med är högre krav på redovisning. Medborgarna ska få veta vad skattebetalarnas pengar går till, att biståndet bevisligen har effekt.
– Jag har kommit och har kanske haft lite mer politiska idéer, men från början förstod jag inte tillräckligt väl behovet av raka rör och tydlig styrning. Sida har haft för mycket detaljregleringar men för lite grundläggande förtroende. Nu är det raka rör och rena roller. Försummelserna har inte alltid legat hos Sida.

Varför fick Anders Nordström sparken?
– Vi såg stora överdrag i förvaltningsbudgeten och att han inte kunde se till att myndigheten fullföljde sin uppgift. Kan man inte hantera de egna pengarna, den egna organisationen, personalen, så kan man inte heller ta ansvar för den stora pengaströmning som också är i form av biståndsbudgeten. 15,5 miljarder som det då var frågan om. Därför hade han inte längre förtroende, säger Gunilla Carlsson.

Från personalen eller från dig?
– Det var ungefär ett år sedan jag fick det här öppna brevet och det var väldigt mycket kritik mot mig, mot höga resultatkrav och annat. Hade jag lyssnat lite till då så kanske jag inte tagit fullt lika lång tid på mig. Jag tror att det fanns en väldig oro hos personalen. Det fanns väldigt tydliga signaler som jag och mina medarbetare här på UD kanske borde fångat upp tidigare. Men regeringen fattar beslut utifrån regeringens bedömning, såklart.

Gunilla Carlsson har en bakgrund som revisor, innan hon blev politiker på heltid i mitten av 1990-talet. Hon skrattar när jag frågar om det kanske är den bakgrunden som driver henne att vilja skapa ordning och reda i biståndet.
– Jag vill ha koll, jag vill kunna berätta varför vi gör saker, som politiker vill jag verkligen kunna berätta. Det bottnar lite i också att jag tror att det inte är bistånd som räddar världen, utan utvecklingspolitik, säger hon.

Långt mindre krav på militära insatser
Mycket av det som förklarar att Sverige har bistånd i så många länder beror på biståndets historia. Biståndet har växt fram i kölvattnet av svenska folkrörelser som stödde folkrörelser i länder som frigjorde sig från kolonialism. Samarbeten utvecklades och fokus ligger i dag på globala gemensamma problem, såsom kvinnors hälsa och klimatproblem. Med andra ord är det inte längre nationella utvecklingsbehov som ska stå i centrum, utan specifika utmaningar som finns i flera utvecklingsländer. Fattigdomsbekämpning är det övergripande målet, men fattigdom är mångdimensionellt. Ju mer komplicerade problem som ska målstyras, desto mer komplicerat blir det att styra biståndet.

Det är svårt, för att inte säga omöjligt, att på förhand definiera vilka resultat som ska uppnås när vägen till en önskad situation är okänd. Trots det har regeringen arbetat mycket med biståndets mål, men inte så mycket med innehållet. Att biståndsarbete är svårt är de svenska frivilligorganisationerna väl medvetna om. Därmed sitter de på en kunskapsreserv, som fram tills den borgerliga regeringen började göra ändringar på ett sätt fick understöd i form av bland annat informationsbidraget. Det långsiktiga värdet av sådant stöd är en bibehållen interpersonell infrastruktur.

Ett slående exempel på hur en sådan kunskapsbank kan användas i praktiken är Svenska Afghanistankommittén, som innan 11 september 2001 var som vilken mer eller mindre anonym biståndsorganisation som helst. Organisationen fick plötsligt en viktig roll i Sveriges utrikespolitik och i maj 2010 utnämndes generalsekreteraren Torbjörn Pettersson till ambassadör i Kabul.

I dagsläget tjänstgör ett par hundra svenska soldater i Afghanistan, för att ”skapa respekt för människovärdet och de mänskliga rättigheterna och att hjälpa till att bygga upp landet”. I den svenska debatten nämns inte sällan att Sverige gör en insats för flickor och kvinnor i Afghanistan. Klassisk biståndspolitik, med andra ord. Men trots att kostnaden för insatsen är flera miljarder per år är inte redovisningskraven av resultaten i närheten lika hårda som de för biståndet. Hur kan det vara så?
– Tittar vi några år framåt, om vi alltjämt skulle ha ett engagemang med tre miljarder kronor, och inte kan berätta vad det gör för skillnad – då kommer vi få allt svårare att få gehör för insatsen. Den typen av kvalitetsdiskussion har vi inte ännu. Jag tror att det kan mätas, men vi är inte vana vid det, svarar Gunilla Carlsson, som också påpekar att biståndet till Afghanistan dubblerats.

Förtroendet för den sammantagna utvecklingspolitiken naggas också i kanten av att Sverige tillhör toppskiktet av länder som exporterar vapen till utvecklingsländer. Det land som köper mest vapen av Sverige är Sydafrika. Gunilla Carlsson, som växte upp i Linköping där vapenindustrin är viktig, medger att problem finns.
– Vapenexporten är ett trovärdighetsproblem för Sverige som global aktör, samtidigt är den ett faktum. Jag tror att man ska titta på hur man kan göra något åt efterfrågan, exempelvis genom utvecklingssamarbete, samtidigt som vi kan titta på hur Sverige i framtiden kanske inte har behov av exporten, säger hon.

Fattigdomsbekämpning är en komplex fråga, särskilt i länder och regioner där det pågår väpnad konflikt. Det kanske till och med kan vara så att utvecklingsarbete måste ske utan att det på förhand är känt vilka insatser som leder till exakt vilka resultat. Militärer som skyddar flickskolor kan av andra uppfattas som en del av en ockupation. Att donera getter till lantbrukarfamiljer kan verka lovvärt, men blir problematiskt när getterna äter upp skog som planteras i en del av klimatbiståndet. Listan av paradoxer kan göras lång. Militära insatser och biståndsprojekt som slagit fel är många.

När biståndsbranschen efterfrågar bättre förankring av regeringens politik är det inte för att de känner sig trampade på tårna, utan för att kraven redan är orimliga. Så har det också varit ända sedan idén med bistånd kom till. De mest erfarna biståndsarbetarna brukar säga att efter 30 år i branschen har de framför allt lärt sig hur lite de vet. Att även pengar i sjön kan ge ringar på vattnet, är ett annat slitet uttryck.

Det är svårt att förändra världen från ett palats vid ett snöigt torg i Skandinavien.