AF-bråket: Därför är pressen större på generaldirektörer

myndighetsstyrning Arbetsförmedlingens generaldirektör är i blåsväder efter sina nedskärningsplaner. Regeringen får i sin tur kritik för att lägga sig i myndighetens arbete. Vad är tillåtet i regeringens styrning av myndigheter, och har generaldirektörer blivit mer lättstyrda? Dagens Arena reder ut.

Förra veckan skrev Dagens Arena om den tidigare statliga generaldirektören Ingemar Skogös kritik mot Ylva Johansson, efter att ministern haft synpunker på Arbetsförmedlingens plan på att lägga ned 132 kontor ute i landet.

Nu riktar KG Scherman, tidigare statssekreterare och generaldirektör (GD) vid Riksförsäkringsverket, liknande kritik mot regeringen.  Ylva Johanssons synpunker på Arbetsförmedlingens generaldirektör Mikael Sjöbergs plan på neddragningar, och kraven på hans avgång från Centerpartiet och Liberalerna, är felriktat. Ville partierna bakom regeringsuppgörelsen ha ändrat någonting i uppdraget till Arbetsförmedlingen har man haft tid på sig.

– Mikael Sjöberg sa så fort budgeten var tagen att det här kommer att leda till långtgående konsekvenser och stora neddragningar, säger KG Scherman.

KG Scherman anser att Mikael Sjöbergs sätt att stå fast vid sina planer på nedskärningar är ett tecken på att han agerar som en myndighetschef ska göra: genom att följda budgetkrav och lagar.

I ett par andra nyligen avsatta generaldirektörers fall – Försäkringskassans Ann-Marie Begler och Transportstyrelsens Maria Ågren – var istället en del av problemet att de båda inte agerat med tillräckligt stor integritet, menar han.

Ann-Marie Begler fick lämna sin post som generaldirektör på Försäkringskassan efter att regeringen ansett att hon varit för ensidigt fokuserad på den del av regeringens regleringsbrev till myndigheten som handlade om att minska sjuktalen – det så kallade 9-dagarsmålet – och lagt för lite krut på stöd till individer.

Maria Ågren fick lämna Transportstyrelsen efter it-skandalen där det framkom att hon medvetet brutit mot lagar om säkerhetskontroll av personer som skulle hantera personuppgifter, i syfte att hinna sjösätta en outsourcing av myndigheten it-drift.

– I bägge fallen skulle de istället kallt ha sagt till kanslihuset, må det vara statsråd, statssekreterare eller andra att deras krav inte var förenliga med lag eller annan överordnad regel. Och gått hem och följt sitt självständiga uppdrag, säger KG Scherman.

Enligt KG Scherman hänger de här händelserna samman med att regelverket för myndigheters generaldirektörers roll över tid har luckrats upp, genom att det blivit möjligt att förflytta generaldirektörer till regeringskansliet – den så kallade »elefantkyrkogården« – och att man infört individuell lönesättning, där statsråden sätter lönen för generaldirektörer.

 – Nu hamnar myndighetschefer i en väldigt svag position när man går emot regeringen, samtidigt som en GD hamnar i ett lockande läge om att gå med på att flyttas till elefantkyrkogården, säger KG Scherman.

Carl Dahlström, professor i statsvetenskap vid Göteborgs universitet, bekräftar att Arbetsförmedlingen – i fallet där Ylva Johansson kritiserat GD:s val – har ett långtgående ansvar för att hålla budget.

– Det ligger i myndigheters uppdrag att göra en bedömning av hur den bäst genomför sitt uppdrag inom den budget den har.

Men han tror inte att det handlar om någon regelöverträdelse från ministerns sida.

– Det är ovanligt att Ylva Johansson kommenterar Arbetsförmedlingens arbete på det här sättet, men om du frågar om det rör sig om lagbrott tror jag inte det. Jag kan inte se att det här är ministerstyre.

Ett typiskt exempel på ministerstyre är att ministern skulle instruera myndigheten hur den ska agera i ett specifikt fall, i förhållande till exempel till en person eller ett företag.

Inte heller Göran Sundström, professor i statsvetenskap vid Stockholms universitet, anser att Ylva Johansson gjort något formellt fel. Men hon balanserar nära vad som skulle kunna ses som en överträdelse.

– I verksledningsbeslutet 1987 slogs det fast att regeringen har möjlighet att klargöra hur den ser på en situation som är tolkningsbar, i fall där en myndighet är på väg att göra en annan tolkning, säger Göran Sundström

Myndigheter är för stora i dag för att ledas av en person. In med verksstyrelser!

– Ylva Johansson har all rätt att tala om hur regeringen tycker att Mikael Sjöberg ska tolka regelverket – »men beslutet är upp till dig«, ska hon egentligen säga. Mikael Sjöberg, som uppenbarligen gjorde en annan tolkning, hade då kunnat säga »då får du på momangen utfärda ett regeringsbeslut som säger att Arbetsförmedlingen inte får lägga ned kontor före 1 maj«, till exempel, säger Göran Sundström.

Han håller med Carl Dahlström om att ministerns agerande är ovanligt.

– Det som är ovanligt här är att hon går ut i media, de här samtalen brukar hållas internt. Den öppna kritiken kan ses som ett tecken på att hon inte har fullt förtroende för honom.

Om ministerns synpunkter däremot uppfattas som ett hot, skulle det kunna vara en överträdelse av ett statsråds befogenheter. Men att avgöra vad som är ett hot är inte helt enkelt, och sitter i slutänden »i generaldirektörens huvud«.

– Hon uttrycker officiellt att han har gjort fel – det kan man se som ett sätt att sätta press mot honom. Här balanserar hon på gränsen till vad som är tillåtet.

Forskningen pekar på att integriteten hos myndighetschefer har minskat över tid, och att cheferna har blivit mer lyhörda för styrsignaler uppifrån. Det har dels att göra med beslut i slutet av 1980-talet om att möjliggöra omflyttning av generaldirektörer, men också med hur styrningen inom staten har utvecklats sedan dess.

– Från slutet av 1980-talet till idag har det pågått en massiv introduktion av nya styrmodeller i staten. Man har till exempel tagit bort verksstyrelser från de flesta myndigheter.

I dag har bara någon tiondel av myndigheterna en styrelse, medan siffran låg på runt 90 procent på 1970-talet.

– Myndigheter utan styrelser är lättare för regeringen att styra.

Även regleringsbreven har blivit mycket mer detaljerade; förr innehöll de egentligen bara storleken på och fördelningen av budgetanslagen, nu innehåller de mål, uppdrag och återrapporteringskrav, säger Göran Sundström.

Men att därifrån gå till att hävda att myndighetschefers makt har minskat, vore inte korrekt.

– Generaldirektörer har formellt mer makt än någonsin. Vi har aldrig haft så få myndigheter, men heller inte så stora. Polisen och Skatteverket bestod förr av flera fristående regionala myndigheter, men är nu stora, centrala och hierarkiska enheter vilket har gett deras generaldirektörer enorm makt jämfört med tidigare. Det har i sin tur ökat regeringens intresse av att styra dem.

De nya styrningsmodeller som vuxit fram har inte bara skapat mer försiktiga generaldirektörer, utan mer rädda tjänstemän överlag. Göran Sundström påpekar att tjänstemän med hög integritet i slutänden kan rädda regeringen från haverier liknande it-skandalen på Transportstyrelsen.

Men vi har fått en backlash mot den offentliga styrningen – även på regeringsnivå.

– När Shekarabi driver sin tillitsreform är det ett svar på det här problemet; man har sett att man måste återupprätta den självständige tjänstemännen och gå emot New public management, eftersom man har sett avigsidorna av det här. Jag tror att det är helt rätt väg att gå.

Personligen har Göran Sundström flera tankar om vad som skulle förbättra den offentliga förvaltningen.

– Man borde rulla tillbaka en del förändringar man gjorde på 1990-talet. Myndigheter är för stora i dag för att ledas av en person. In med verksstyrelser! Även lönesättningen, som sker av din närmaste chef, gör att man blir tyst som anställd, säger han.

– Och håll inte på och prata om kunder – det är medborgare!