När kommunernas ambitioner ligger högt och de satsar på prestigebyggen leder det ofta till spräckta budgetar. Allt från konserthall till simhall har inneburit stora fördyringar. Frågan är vad och vem som kan stoppa pengarullningen.
De senaste tio åren har kommuner över stora delar av Sverige, från Lund till Skellefteå, påbörjat olika slags prestigebyggen. Kulturhus, simhallar, konserthallar, konsthallar och begravningsplatser där ambitionsnivån är hög. Trots att det rör sig om geografiskt vitt spridda kommuner med olika politiska styrningar, och byggen med olika funktioner så finns det en gemensam nämnare för flertalet av projekten: skenande kostnader.
I Lund har det pågående projektet med ombyggnaden av stadshallen skenat från 155 till 204 miljoner kronor. I Skellefteå har bygget av ett nytt kulturhus inneburit spräckt budget vid två tillfällen. Från 490 till 600 till 720 miljoner. Det har i Skellefteås fall skyllts på byggnadens komplexitet och att markförhållandena var sämre än vad de geotekniska undersökningarna har visat.
Dagens Arena har tidigare skrivit om faktorerna bakom om- och tillbyggnaden av konsthallen Liljevalchs kostnadsökningar. För projektet hade Stockholms stad tillsatt 130 miljoner vid inriktningsbeslutet år 2014 och 256 miljoner vid genomförandebeslutet 2015. I dag är budgeten 570 miljoner kronor. En ökning med över 350 procent från inriktningsbeslutet.
Orsakerna bakom fördyringarna är bland annat att tillbyggnadens komplexitet och markförhållandena underskattats. Förutsättningarna för att projektet skulle hålla budget hade inte undersökts tillräckligt noga, menade fastighetsborgarrådet Dennis Wedin (M) när Dagens Arena pratade med honom:
– Utredningen innan var bristfällig, man borde ha lagt resurser, ekonomiska och personalresurser, för att identifiera de olika riskerna så att man hade fått mer korrekta bedömningar. Det är också en demokratisk viktig poäng. Politikerna måste ha rätt siffror framför sig för att fatta beslut.
De ambitiösa prestigeprojekten börjar oftast med en arkitekttävling, antingen sluten eller allmän, där arkitekter kan lämna bidrag på hur exempelvis den planerade stadshallen ska se ut. Bidragen bedöms och kostnadsuppskattas av en jury. I tävlingsprogrammen står det ofta att bidraget ska vara genomförbart och ekonomiskt hållbart. Ibland finns till och med en investeringsbudget för projektet som de tävlande ska förhålla sig till.
Det är inte enbart när kommunerna ska bygga kulturhus eller konsthallar som de arrangerar arkitekttävlingar. Även vanligare bruksarkitektur har blivit föremål för denna form av upphandling. I Oxberg arrangerade Trafikverket en tävling om en ny järnvägsbro förra året. Och i Ängelholm planeras en tävling till sommaren för en ny bro över Rönne å.
Bransch- och fackorganisationen Sveriges Arkitekter håller ofta i arkitekttävlingar. För dem är det viktigt att kommunen gjort rimliga kostnadsuppskattningar innan tävlingens start.
– När vi är med försöker vi se till att det är en kvalitetssäkrad process givetvis. Att det inte blir det här att man inte har samsyn om budget och att det blir obehagliga överraskningar efter en tävling. Det är jätteviktigt för oss att det är goda villkor och att det är realistiska tävlingar, eftersom vi representerar arkitekterna, säger Anna Forsberg, som är processledare i arkitekttävlingar.
Hon säger att Sveriges Arkitekter har en tävlingsnämnd som granskar och godkänner tävlingsprogrammen innan tävlingen kan starta. De kollar bland annat att budgeten är realistisk.
– Alla förlorar på om det blir skenande kostnader, vi vill absolut inte att det blir så, säger Anna Forsberg.
Filip Lipinski är arkitekt och har varit med i ett antal arkitekttävlingar. Han kom bland annat tvåa i tävlingen om kulturhuset i Skellefteå.
– När man kommer på andra plats är det lockande att bli lite bitter. Just i Skellefteå var vi så otroligt nära. Det var ett bra förslag som vann, men det var lite tungt i början, berättar han.
I tävlingsprogrammet från 2016 var den uppskattade kalkylen över kulturhusets ekonomi 380 miljoner kronor. På det skulle det tillkomma byggherrekostnader på 50 miljoner, och inventarier på 60-70 miljoner kronor. Filip Lipinski kan inte säga att det bidrag han lämnade in, tillsammans med två andra, hade blivit billigare än vinnarbidraget. Han menar att det inte är ovanligt att det blir fördyringar under projektets gång.
– Jag jobbade för en firma i Köpenhamn som vann tävlingen om Linköpings nya simhall och där drog det över mycket. Men där känner jag mig rätt säker i att säga att då var det en lågt satt budget i tävlingsprogrammet. En vanlig enkel simhall kunde knappt byggas till det priset, som jag kommer ihåg det.
I tävlingsprogrammet för simhallen i Linköping stod det att den ekonomiska ramen för projektet var 500 miljoner kronor. För projektering och uppförande. Detta menade flera var en orimlig budget för en simhall.
– Jag fick höra senare i processen, efter att vi vann, att de pengarna knappt räckte till att bygga en helt fyrkantig simhall på plan mark. Här var det speciella markförhållanden, det sluttade och det var en form som inte tillät en fyrkantig byggnad. Så från början var det nog svårt att det man hade efterfrågat skulle rymmas inom den budgeten, säger Filip Lipinski.
I snitt kostar en simhall 35 000 kronor per kvadratmeter, enligt Svenska badbranschens beräkningar. Det vinnande bidraget ”Vågen” hade en storlek på 20 400 kvadratmeter, vilket, om man utgår från snittpriset, innebär en kostnad på 840 miljoner kronor. I dag är det beräknat att simhallen kommer att landa på 860 miljoner kronor.
Var det någon som varnade för att kostnaderna skulle dra iväg?
– Jag kan inte minnas att det var något som det pratades om från början, men det kom skapligt tidigt efter att vi började gå igång med detaljerna. Då försökte vi hitta andra lösningar. Men det var svårt med kraven de ställde på simhallens storlek och lokalernas funktioner Jag tror att det blev rätt uppenbart att där var det inte en helt rätt satt budget, säger Filip Lipinski.
Dagens Arena har försökt att ta reda på hur sådana stora fördyringar ska hanteras. Vad det finns för regelverk kring detta och om det finns något som kan tvinga kommunen att bromsa projektet och göra en ny upphandling, med ett nytt underlag. Särskilt om beslut om kostnadsökningarna har en politisk majoritet bakom sig.
Upphandlingsmyndigheten säger att det beror på hur avtalet ser ut, exempelvis hur mycket man öppnat för ändringar i det. Det handlar om att det finns tillåtna och otillåtna ändringar. Om upphandlingen exempelvis utgick ifrån att avtalet innehåller x y z och beställaren sedan lägger in ä å ö, då kan det, beroende på omständigheterna, röra sig om en otillåten direktupphandling som aldrig konkurrensutsatts, förklarar myndigheten.
– Har man då inte konkurrensutsatt å ä ö från första början utan lägger till det efteråt, då kan det anses utgöra en otillåten direktupphandling. Eftersom att du köper å ä ö utan att ha annonserat det och konkurrensutsatt den delen och bara lägger till den, säger Erika Hanses på Upphandlingsmyndigheten.
Det finns dock ett visst utrymme i lagen som tillåter ändringar av bland annat värdet av upphandlingen till upp mot 15 procent.
– Det finns olika tillåtna sätt att ändra avtal på. Lagstiftaren har exempelvis tagit höjd för att oförutsedda omständigheter kan ske och då ska det finnas en viss flexibilitet. Det finns även en möjlighet att göra ändringar av mindre värde, men då får inte kontraktsvärdet öka med mer än 15 procent. Om man går över 15 procent blir det en otillåten ändring och då hamnar vi i den situationen att det kan innebära en otillåten direktupphandling.
Även Konkurrensverket lyfter fram vilka möjligheter som finns till ändringar i avtalet.
– Det finns både tillåtna och otillåtna förändringar, så man får titta på vad ändringen beror på. Det kan uppstå när man börjar bygga, att man måste anpassa sig på grund av att marken var på ett visst sätt som man inte hade anledning att förstå. Då kanske det inte är vettigt att man ska kräva en ny upphandling för att täcka upp det. Så det finns vissa saker som gör att det är okej att göra tillägg till sin byggentreprenad, säger Malin de Jounge, enhetschef för upphandlingstillsyn på Konkurrensverket.
– Det finns också att man kan göra förändringar av värdet upp till femton procent, då räknas det fortfarande som en mindre ändring. Så det finns vissa möjligheter att göra förändringar
Men i många av de här projekten har kostnaderna ökat med mer än 15 procent. Varför tillåts de fortsätta?
–Om vi får in ett kontrakt och de har lagt till mycket saker så att värdet ökar med 50 procent, då får vi titta på varför det blivit så. Finns det några giltiga ursäkter eller giltiga skäl enligt lagen som gör att man kan förändra kontraktet på det sättet. Finns det inte det kan det röra sig om en otillåten förändring, och det innebär att det har blivit ett nytt kontrakt och att det skulle annonserats på nytt, säger Malin de Jounge.
Det betyder att ändringar som en takterrass på byggnaden eller en anslutande restaurang kan anses otillåten, om detta inte fanns med i tävlingsprogrammet. Men ändringar som rör grund- och markarbeten på grund av oförutsedda komplikationer som uppstått däri kan vara tillåtna. Så som det blev med Liljevalchs och kulturhuset i Skellefteå.
Det är viktigt, understryker Upphandlingsmyndigheten, att förutsättningarna för att projektet ska hålla budget noga utretts av kommunen. De förespråkar att majoriteten av upphandlingstiden ska läggas på den förberedande fasen. Till exempel på att göra markanalys. Detta för att man ska kunna upptäcka problem i ett tidigt stadie så att upphandlingsunderlaget, vilket man går ut med till byggentreprenörerna, är så korrekt som möjligt.
– Säg att man upptäcker problem under upphandlingens gång, då finns det kanske en möjlighet att avbryta upphandlingen på grund av brister i underlaget. Men har man ingått avtal är det civilrättsligt bindande mellan parterna behöver man kunna göra ändringar med stöd av någon av ändringsbestämmelserna, säger Erika Hanses.
Konkurrensverket är de som gör tillsyn av olika upphandlingar som under avtalstiden till exempel ökat i kostnader. Men när det gäller just den här typen av projekt har de inget konkret exempel på när de inlett tillsyn som lett till att projektet avvecklats.
– Jag kan inte minnas att vi har haft något där vi nått hela vägen i mål. Vi har stupat på att vi inte kunnat bevisa att det var en otillåten ändring, säger Malin de Jounge.
Dennis Wedin konstaterade när Dagens Arena pratade med honom att Stockholms stad ska sluta upphandla genom arkitekttävlingar.
– Vi ska inte på samma sätt jobba med arkitekttävlingar, det är slut på det i den här typen av projekt. Grundanledningen till det är att jag tycker att det är uppenbart att vi inte har hanterat den formen bra. Det har visat sig att vi inte har haft rätt kompetens för att hantera det på rätt sätt och då tycker jag att vi inte ska jobba på det sättet framöver, sade han.
Men Sveriges Arkitekter menar att det inte är tävlingarnas fel att kostnaderna skenar:
– Det blir inte bättre än det man tankar in. Har man en dåligt riggad organisation, en orealistisk budget eller att det inte finns samverkan mellan förvaltningarna, det kan inte tävlingarna hjälpa. Tankar man in bra grejer i tävlingen blir det bra resultat, är vår fasta övertygelse. Men det kräver förberedelse från beställarsidan och att man jobbar tillsammans efter tävlingen för att hålla nere kostnader, säger Anna Forsberg.
Varför ska man upphandla på det här sättet?
– Vi tycker att det är ett jättebra sätt om man har lite högre ambitionsnivå och vill någonting extra, för vi ser att det leder till god arkitektur och att det är en väldigt kvalitetssäkrad process.
Följ Dagens Arena på Facebook och Twitter, och prenumerera på vårt nyhetsbrev för att ta del av granskande journalistik, nyheter, opinion och fördjupning.
