CETA – avtal med fortsatta oklarheter

Idag röstar riksdagen med stor majoritet igenom det omtvistade frihandelsavtalet med Kanada, Ceta-avtalet. Men frågor kvarstår kring hur tvister ska lösas inom avtalet, och hur väl olika rättigheter tas tillvara.

Handelsavtalet Ceta, mellan EU och Kanada, har kallats utmärkande för »den nya generationens handelsavtal«. Det är mer omfattande än de handelsavtal som reglerar sänkta tullar och slopade handelshinder, vilket traditionella frihandelsavtal har byggt på. I Ceta finns ett investeringsskydd som som går längre än vad de flesta tidigare avtal har gjort, och dessutom öppnas hela tjänstemarknaden upp för konkurrens.

Det moderna med avtalet är på många sätt också det som gett upphov till mest kritik.

I många EU-länder har demonstrationer mot Ceta samlat tusentals deltagare, men i Sverige har kritiken varit relativt tystlåten. En utbredd uppfattning är att det beror på att Sverige av tradition är ett frihandelsvänligt land, delvis för att vi som litet land är särskilt exportberoende.

– Ceta gör det lättare för svenska företag att exportera; de får tillträde till hela den kanadensiska marknaden, 99 procent av tullarna försvinner och man får delta i alla upphandlingar i Kanada. Det går faktiskt inte att överskatta hur viktigt det här är för den svenska marknaden, säger EU- och handelsminister Ann Linde (S) om Ceta-avtalets betydelse.

En nyligen utkommen rapport från Kommerskollegium visar också att flera handelsavtal som EU har tecknat har lett till kraftigt ökad export och import mellan EU och aktuella länder.

Enligt regeringen och EU-kommissionen finns ingen anledning till oro för vad Ceta-avtalet innebär. Enligt dem går inte rätten för företag att stämma stater på grund av förlorade investeringar längre än vad befintliga handelsavtal och lagar medger. Inget hindrar därför Sverige att skärpa regler på miljöområdet. Arbetstagares rättigheter, exempelvis strejkrätt, och skydd av kollektivavtal slås fast i en del av avtalet, vilket har gjort att alla svenska fackliga centralorganisationer har ställt sig bakom Ceta, efter att initialt ha vädrat oro.

Vänsterpartiet är det enda riksdagsparti som helt och hållet säger nej till Ceta. För Håkan Svenneling (V), handelspolitisk talesperson, är det investerarskyddet, där företag kan stämma stater för uteblivna vinster, som är största anledningen till oro med avtalet.

– Det allvarligaste är att man flyttar makten över demokratiskt fattade beslut till de här domstolarna, säger Håkan Svenneling.

Vänsterpartiet hade istället önskat att tvister skulle lösas i Sverige, om det är Sverige som en investerare vill stämma.

Enligt Vänsterpartiet innebär Ceta både en utökad rätt för investerare att stämma stater och en större sannolikhet att så sker eftersom en helt ny marknad, Kanada, öppnas upp inom avtalet.

– För nordamerikanska företag är det här systemet mycket mer etablerat, och Kanada och USA är de länder som är mest aktiva när det gäller att stämma i investeringsmål, säger Håkan Svenneling.

Carl Schlyter, riksdagsledamot för Miljöpartiet och en av Cetas mest högljudda svenska kritiker, menar till och med att företag skulle kunna se till att etablera en koppling till Kanada, bara för att kunna stämma en stat för ett beslut som de anser påverkar deras investeringar negativt.

Även Naturskyddsföreningen befarar en ökad risk för investeringstvister.

– Amerikanska bolag är generellt mer stämningsbenägna, men det finns ju möjlighet för amerikanska bolag att gå via dotterbolag till exempel i Kanada, säger Oscar Alarik, jurist på Naturskyddsföreningen.

När det gäller huruvida Ceta rent faktiskt utökar företags rättigheter att stämma stater pekar Håkan Svenneling på begreppet »indirekt expropriering« som han menar innebär ett skydd för företags kommande vinster.

– Det här skulle göra att Ceta går längre än befintliga avtal, säger han.

Det handlar om att man inte får diskriminera utländska företag. Ceta ger kanadensiska företag liknande rättigheter.

Kommerskollegium, som agerat expert och utrett möjliga konsekvenser av Ceta för regeringens räkning, menar istället att rätten för investerare att väcka talan mot stater inte går längre än den gör i dag.

»Skyddet som ges i Ceta finns redan i svensk rätt och en del av detta skydd är till och med reglerat i vår grundlag«, skriver myndigheten på sin hemsida.

EU- och handelsminister Ann Linde (S) säger att det står explicit i Ceta-avtalet att utebliven vinst inte kan innebära skadestånd.

– Det handlar om att man inte får diskriminera utländska företag. Ceta ger kanadensiska företag liknande rättigheter, så om du har ett kanadensiskt vårdföretag i Sverige vars verksamhet landstinget vill ta över måste staten ersätta det kanadensiska företaget. Precis som de måste ersätta svenska företag, säger Ann Linde.

– Däremot om du som företag investerar i svensk välfärdssektor och bygger en skola, och du har satsat mycket pengar på den, då ska du få ersättning om staten efteråt säger att nu får du inte använda den här skolan på grund av nya regler, fortsätter hon.

Det verkar alltså handla om vad som kan tolkas som en investering snarare än att hävda rätt till skadestånd baserat på en förväntad vinst på den egna verksamheten. De fall som bedöms vara en investering som staten sedan hindrar ett företag att fortsätta bedriva kan alltså utgöra »indirekt expropriering« och som många varit kritiska mot.

Claes Granmar som är docent i europeisk integrationsrätt vid Stockholms universitet ger regeringen delvis rätt i att skyddet för investeringar i Ceta redan finns i andra handelsavtal och rättsakter. EU har exklusiv befogenhet att ingå handelsavtal som skyddar direkta investeringar av företag från icke EU-medlemsstater.

– Problemet är de vaga formuleringarna om skydd mot indirekt expropriering i kapitel 8 och i bilaga 8-A till avtalet. I princip innebär det att varje åtgärd som i stor utsträckning begränsar företagets möjlighet att dra nytta av sina investeringar är förbjuden, säger Claes Granmar.

Han hänvisar till vad EU-kommissionen själv skriver i ett faktablad från 2013 om att det behövs »utförliga bestämmelser för att vägleda skiljedomarna när de bedömer om ett offentligt ingripande utgör indirekt expropriering«. Sådana utförliga bestämmelser saknas i Ceta, enligt Claes Granmar. Frågor om rätt att begränsa vinster i välfärden lämnas därför i hög grad åt tvistelösare eller en tribunal att avgöra.

I princip innebär det att varje åtgärd som i stor utsträckning begränsar företagets möjlighet att dra nytta av sina investeringar är förbjuden.

Att tala om att Ceta inte skulle påverka rätten att reglera är totalt felaktigt, menar han. I stora delar utvidgas nu EU:s inre marknad till att omfatta även Kanada och man kan jämföra effekterna av Ceta med EU:s begynnelse, tycker han.

– Idag är det väl ingen som med fog påstår att tillskapandet av ett frihandelsområde inte skulle påverka rätten att reglera i ett land, säger Claes Granmar.

I Ceta-avtalet introduceras en domstol, ICS, med lagfarna domare i syfte att öka rättssäkerheten då tvistlösningsmekanismen ISDS har fått skarp kritik, bland annat för bristande insyn. Men frågan om huruvida EU har befogenhet att skapa en sådan domstol är oklart, och EU-domstolen prövar just nu frågan.

– Att lösa investeringstvister i en domstol av mer traditionell modell innebär också att enskilda beslut kan tolkas som prejudikat och därmed få inflytande på kommande liknande tvister, vilket ger domstolen större makt än vad som är fallet vid skiljedomsförfaranden, säger Claes Granmar.

Svenska fackliga organisationer som LO, TCO och Saco har alla ställt sig bakom Ceta. För exempelvis TCO kom stödet efter att avtalet slagit fast att de fått gehör för att teckna och tillämpa kollektivavtal samt vidta stridsåtgärder, något som enligt TCO nu är rättsligt bindande i Ceta.

Men att Ceta bekräftar arbetstagares rättigheter enligt ILO:s konventioner, kan tolkas som att det motsägs av att avtalet också ställer krav på transparenta, lättillgängliga och tydliga regler i länderna. Ett sådant krav skulle kunna innebära krav på lagstiftning, i motsats till den svenska modellen där parterna slår fast regler för arbetsmarknaden.

– Vi vet inte hur det kommer att tolkas rättsligt, ingen vet idag. Det är det som är problemet i regeringens och Kommerskollegiums formuleringar; någon ska tolka avtalen, säger Claes Granmar.

Regeringen medger att det inte finns några sanktioner för eventuella brott mot arbetstagares rättigheter i avtalet. Däremot kan en part få råd om vad som utgör ett brott mot avtalet.

– Om någon part i avtalet inte tycker att den andra lever upp till avtalet beträffande arbetstagares rättigheter kan man göra en anmälan. Det innebär sedan att man tillsätter en expertpanel som ska undersöka detta för att ge råd och rekommendationer till parterna, säger Susanne Lindgren-Elmgren, politiskt sakkunnig hos Ann Linde.

Vi vet inte hur det kommer att tolkas rättsligt, ingen vet i dag. Det är det som är problemet med regeringens och Kommerskollegiums formuleringar.

För att verkligen få en garanti för skydd av arbetstagares rättigheter skulle det enligt Claes Granmar krävas ett mycket mer omfattande lagstiftningsarbete.

– Man skulle behöva anta någon sorts rättsakt som förklarar och förtydligar ett slags grundskydd för arbetstagare i både Kanada och EU, och det är en jätteprocess. Alternativet är att man låter en domstol avgöra rättsläget, säger Claes Granmar.

Naturskyddsföreningen är främst oroliga för att Ceta kommer att förhindra eller fördröja skarpare miljö- och klimatlagstiftning som de menar är nödvändig.

– Ceta och andra liknande avtal kommer göra att det tar mycket längre tid att införa nya lagar och regler, eftersom Ceta innebär nya svårtolkade regler om investeringsskydd och krav på samråd. Så det gäller inte bara risken att Sverige blir stämt, säger Oscar Alarik, jurist på Naturskyddsföreningen.

Trots skrivningar i Ceta om att skydda miljö och klimat och uttalanden från regeringen om att avtalet inte ska hindra en ambitiös klimat- och miljöpolitik, menar Oscar Alarik att de inte innebär någon garanti.

– Som jurist tror jag inte riktigt att det stämmer, det är en väldigt naiv syn på hur de här avtalen kommer att fungera, säger Oscar Alarik.

– Ett problem är att miljöorganisationer hålls utanför den juridiska prövningen. Bara ena sidan har tillgång till processerna i Ceta. Man kan jämföra det med reglerna om att skydda fjällskog i svensk lag. Skyddsreglerna användes över huvud taget inte under många år, eftersom miljöorganisationerna inte hade talerätt. Det var först när Naturskyddsföreningen lyckades tvinga in sig i domstolsprövningen med hjälp av EU-rätt som skyddsreglerna för fjällskog började användas.

Även om myndigheterna på pappret var skyldiga att skydda fjällskog redan före domen, så gjorde de inte det förrän domstolarna fick till ett rättsligt prejudikat.

– Det blir en död hand över lagstiftning när bara en sida har tillgång till rättsinstrument, säger Oscar Alarik.