Dokument 7: ”Asyl”

När den borgerliga regeringen tillträdde fick nästan alla irakiska asylsökande stanna i Sverige. I dag tvångsutvisas hundratals flyktingar tillbaka till våldets Irak. De chartrade planen går var tredje vecka. Trots massiv kritik duckar regeringen. I stället bollar de över ansvaret på det juridiska system som de själva har varit med om att skapa.

Det började som en hungerstrejk på Migrationsverkets förläggning i Kållered i mitten av januari i år.
– Det är bättre att dö här än i Bagdad, sa 25-årige Kamaran till reportern från Göteborgs-Posten.

Kamaran hade bott fem år i Sverige, mestadels i Karlskoga. Nu satt han inlåst på förvaret i väntan på utvisning till Irak.
– Nu behöver vi verkligen hjälp från alla goda människor i Sverige: Snälla, gör någonting för oss! vädjade han.

Fem dagar senare var Kamaran tillbaka i Bagdad. Protester från aktivister och blockader mot både förvaret i Kållered och Märsta hjälpte inte. Kamaran blev en av de 818 irakier som Sverige hittills har tvångsutvisat sedan 2008. Under samma period har ytterligare cirka 5 000 irakier fått avslag på sin asylansökan och återvänt ”frivilligt” – det vill säga inte gjort aktivt motstånd mot beslutet. Sverige är i dag det land i världen som i särklass tvångsutvisar flest människor till våldets Irak.

Medier och människorättsgrupper har rapporterat att många av de utvisade irakierna tillhör särskilt utsatta etniska eller religiösa minoriteter. Många har skickats tillbaka till områden – Bagdad till exempel – som är så pass våldsdrabbade att flyktingar därifrån har rätt till internationellt skydd enligt FN. Ändå fortsätter de chartrade planen att lyfta från Sverige till Bagdad var tredje vecka.

Billström bollar över ansvaret
Trots massiv kritik från bland annat FN:s flyktingorgan UNHCR, ett flertal människorättsgrupper och Sveriges kristna råd har den borgerliga regeringen vägrat att ingripa mot utvisningarna. Inte ens när Europarådets kommissarie för mänskliga rättigheter Thomas Hammarberg krävde att den svenska regeringen skulle agera fick kritiken fäste. I stället gav Tobias Billström ett svar som på många sätt är symptomatiskt för regeringens hållning:
– Jag konstaterar att Sverige har investerat mycket i att bygga upp ett rättssäkert och välfungerande asylsystem som bygger på individuella prövningar så jag har lite svårt att förstå de synpunkterna, sa han till Ekot i somras.

Tobias Billström spelade oförstående och bollade över ansvaret på det juridiska systemet.

Men vad Tobias Billström inte berättade är att det juridiska systemet har förändrats och blivit väldigt mycket tuffare under hans tid vid makten.
– I dag gäller en mycket hög individuell bevisbörda. Ribban ligger väldigt högt. De beslut som fattas i Sverige i dag ligger inte i linje med våra rekommendationer, säger Hanne Mathisen som är talesperson för FN:s flyktingorgan UNHCR i Norden.

Kombination av lagstiftning och politisk vilja
Den irakiska flyktingen Kamaran drog nitlotten i flyktinglotteriet. De flesta irakier som kom innan 2008 fick stanna. De flesta som kom därefter fick avslag. Detta trots att situationen i Irak knappast har förbättrats enligt FN. Grunden till denna inkonsekventa bedömning är en kombination av den nya utlänningslagen och regeringen Reinfeldts politiska vilja.

31 mars 2006, ungefär ett halvår innan alliansens valseger, införde Sverige en ny utlänningslag. Alliansregeringen blev den första som styrde under den nya lagstiftningen och Tobias Billström dess första politiska företrädare.

Lagen hade föregåtts av en drygt tio år lång diskussion och röstades igenom av en enig riksdag hösten 2005. Det fanns flera goda syften med lagen. Rättssäkerheten för den asylsökande skulle öka genom att den tidigare instansen för överklagan, Utlänningsnämnden, ersattes av tre Migrationsdomstolar samt en Migrationsöverdomstol.

Renodla asylskälen
I den nya lagen fanns en tydlig politisk vilja att renodla bland asylskälen. Under den tidigare lagstiftningen fick de flesta i Sverige uppehållstillstånd på grund av så kallade ”humanitära skäl”, alternativt underrubriken: ”politiskt humanitära skäl”.

Humanitära skäl var en skönsmässig bedömning. Det kunde till exempel handla om sjukdom, barnafödande eller att den asylsökande redan hade levt länge i landet. Politiskt humanitära skäl handlade om potentiellt farliga situationer i hemlandet som inte gick under kategorin väpnad konflikt (då de flesta får stanna). Det kunde till exempel vara en regim som agerade nyckfullt och kunde fängsla och tortera människor som sökt asyl i andra länder. Som exempelvis Irak under Saddam Hussein.

Politikerna menade att humanitära skäl hade blivit en slasktratt för alla möjliga typer av asylskäl. Syftet med den nya lagen var att renodla de skyddsbehövande från de som till exempel var sjuka.

Betydande rättsskärpning
I den nya utlänningslagen byttes ”humanitära skäl” mot ”synnerligen ömmande omständigheter”. ”Politiskt humanitära skäl” byttes mot ”svåra motsättningar”. När det gällde ”svåra motsättningar” infördes också ett individuellt beviskrav. Det räckte inte längre med att regimen var generellt nyckfull och våldsam. Numera skulle den asylsökande också själv kunna bevisa varför just hon eller han riskerade att bli utsatt.
– Det här innebar ganska stora förändringar och det är konstigt att det inte blivit mer debatt kring det. Politiskt humanitära skäl var något vi använde ganska friskt. Då räckte det med att det fanns en generell hotbild. Hade den lagen funnits kvar hade förmodligen många av de irakier som utvisas i dag fått stanna. Det finns ju klara paralleller mellan en nyckfull regim och hur terrorn slår blint. I dag kräver lagen att individen bevisar på vilket sätt just han eller hon är hotad. Det är väldigt svårt för många, säger Mikael Ribbenvik som är rättschef på Migrationsverket.

Enligt Mikael Ribbenvik är också ändringen av ”humanitära skäl” till ”synnerligen ömmande omständigheter” en klar rättsskärpning.
– I förarbetena till lagen menade socialförsäkringsutskottet att det inte skulle innebära en skärpning. Ändå valde man ordet ”synnerligen”. För en jurist är det samma sak som ”nästan aldrig”. ”Synnerligen” är det hårdaste juridiska ordet. Hade man inte velat ha en skärpning skulle man till exempel använt ordet ”särskilt”. Men jag är jurist, inte politiker, säger han.

I praktiken innebar den nya utlänningslagen att det vanligaste skälet att få uppehållstillstånd i Sverige har försvårats avsevärt. Förändringen skulle framförallt få förödande konsekvenser för den stora flyktingströmmen från Irak. Men det skulle inte visa sig förrän under mitten av mandatperioden.

Ingen väpnad konflikt
När den borgerliga regeringen tillträdde år 2006 rådde enligt Migrationsverket en väpnad konflikt i Irak. Det betydde att de absolut flesta irakiska flyktingar fick uppehållstillstånd. I februari 2007 föll dock en dom i Migrationsöverdomstolen. Domstolen slog fast, till mångas förvåning, att det inte längre rådde väpnad konflikt i Irak.
– Domstolen utgick från lagens definition av väpnad konflikt. Det vill säga en konflikt mellan två stater. Domstolen gjorde bedömningen att någon sådan konflikt inte längre förelåg, säger Björn Berselius som är kammarrättsråd i Migrationsöverdomstolen.

Alla irakier som kom efter februari 2007 kunde alltså inte längre få asyl på grund av att det rådde en väpnad konflikt i hemlandet. De kunde inte heller hänvisa till ”politiskt humanitära skäl” eftersom det hade slopats i och med den nya lagen. Kvar återstod alltså ”svåra motsättningar” med individuell bevisbörda.

Effekten av domen och den nya lagen skulle snart visa sig. År 2006 och 2007 fick nästan 90 procent av de asylsökande irakierna uppehållstillstånd. År 2008, när effekten av domen på grund av handläggningstider började visa sig i statistiken, sjönk siffran till 34 procent. År 2009 till 27 procent.

Statsbesök i Irak
Under hösten 2007, ett halvår efter att domen föll i Migrationsöverdomstolen, var migrationsminister Tobias Billström och utrikesminister Carl Bildt på statsbesök i Irak. Syftet var att teckna ett återvändandeavtal för irakier som fått avslag på sin asylansökan. Dokument från den amerikanska ambassaden som läckt till Wikileaks visar på ett sällsynt tydligt sätt regeringens syn på flyktingströmmen från Irak. Enligt den amerikanska ambassadören Ryan Crocker ska Carl Bildt bland annat ha villkorat öppnandet av en svensk ambassad i Bagdad med att den irakiska regeringen skrev på ett avtal om återsändande av irakiska flyktingar som fått avslag på sina asylansökningar.

Enligt Ryan Crocker ska Carl Bildt också ha sagt att:

“Utan ett regelverk för att skicka tillbaka tillståndslösa skulle invandringsproblemet skena okontrollerat i ett land med nio miljoner invånare.”

Bildt och Billström ska även under samtalet ha sagt att det hade varit svårt att integrera de irakiska flyktingarna då de kommit till landet ”blottställda, lågutbildade, och utan yrkes- eller språkkunskaper”. Ryan Crocker skriver:

“Bildt och Billström nämnde också flera mycket uppmärksammade hedersrelaterade mord som utlöst fler krav från svenska folket på hårdare invandringspolitik.”

I februari 2008 slöts ett återvändandeavtal mellan Sverige och Irak. Ett år senare, den 12 februari 2009 klockan 09.30, skedde den första stora massutvisningen av 45 irakier i en Airbus 320 från Landvetter i Göteborg. Ytterligare ett år senare, den 24 februari 2010, återinvigdes den svenska ambassaden i Bagdad under högtidliga former.

Varken Tobias Billström eller Carl Bildt har velat kommentera läckorna till Wikileaks. Tobias Billströms ”inga kommentarer” har dock gått till tv-historien.

Bäst på att verkställa utvisningar
Tvångsutvisningarna från Sverige till Irak fortsätter. Enligt Mikael Ribbenvik är Sverige dock inte unika i sin bedömning av läget på marken i Irak. Sverige är dock det land i världen som är bäst på att verkställa sina utvisningsbeslut. År 2009 fick Migrationsverket 40 öronmärkta miljoner av regeringen för det arbetet.
– Skillnaden mellan Sverige och många andra länder är att vi verkställer våra domstolsbeslut. De flesta andra länder gör samma bedömning som Sverige men verkställer inte besluten. Folk slängs ut på gatan i stället, säger Mikael Ribbenvik.

På UNHCR finns en oro att Sveriges tvångsutvisningar ska smitta av sig på Iraks grannländer, Jordanien och Syrien, där majoriteten av de irakiska flyktingarna befinner sig. Farhågan är att dessa länder ska börja skicka tillbaka flyktingar utan föregående prövning. Då finns det en risk att hela Irak destabiliseras.
– Jag förstår deras oro och jag kan dela den. Men vi är jurister och det finns ingen möjlighet i lagstiftningen att ta sådan politisk hänsyn. I och med den nya lagstiftningen har också politikerna frånhänt sig den möjligheten, säger Mikael Ribbenvik.

Ansvaret går i rundgång
Tidigare hade nämligen Utlänningsnämnden möjlighet att lämna över politiskt känsliga beslut för vägledning till regeringen. Det gjordes till exempel i mitten av 1990-talet när tiotusentals bosniska flyktingar egentligen saknade giltiga skäl för att få stanna i Sverige, men där regeringen klev in och gav uppehållstillstånd. Skälet var att en massutvisning i det skedet hade hotat det känsliga Daytonavtalet. Men i och med inrättandet av migrationsdomstolarna försvann den möjligheten.
– Det är ganska irriterande när vi får ta ansvaret för utvisningarna. Vi följer de vägledande domar som fattas i migrationsdomstolarna, domstolarna följer den lag som politikerna själva röstat igenom. Politikerna hänvisar i sin tur till oss. Ansvaret går i rundgång, säger Mikael Ribbenvik.

Enligt Peo Hansen, statsvetare på Linköpings universitet som har forskat om flyktingpolitik, är Tobias Billströms ovilja att ta ansvar för situationen endast ett sätt att ducka för kritik.
– Billström duckar med hänvisning till det juridiska systemet, som om det vore någon sorts konstitution som inte går att ändra på. Självklart kan den svenska regeringen gå in och ändra lagen när den nu visat sig fungera så här dåligt, säger han.

Fotnot: Detta är del 7 av 10 i Dagens Arenas granskning av regeringens politik. De tidigare dokumenten är länkade högst upp, vid sidan av artikeln. Läs mer om granskningen här.