Partiernas bakdörr in i biståndet

BISTÅND De svenska riksdagspartierna har skapat en förtur till biståndet, där de genom sina egna biståndsorganisationer förvaltar statliga medel. Men systemet, som de själva byggt upp, gynnar inte alla och har fått kritik. Dessutom hemligstämplas insatserna.

Folkets tilltro till bistånd krymper samtidigt som kostnaderna för svenskt bistånd de senaste åren har ökat med ungefär fem miljarder kronor per år. Av de dryga 40 miljarder som svenskt bistånd kostade förra året, delade de partianknutna organisationerna (PAO) på 75 miljoner, med syftet demokratistöd. De senaste 25 åren har riksdagspartierna förvaltat miljarder av statens biståndspengar, trots kritik och skandaler. 

Demokratistöd via PAO är en liten, och inte särskilt synlig del av det svenska biståndet. Enligt Sidas beskrivning går arbetet ut på att stärka ungdomars och kvinnors politiska inflytande, inkludering av ursprungsbefolkningar, erfarenhetsutbyte mellan likasinnade partier, strategiskt ledarskap inom partier, och EU-närmande.

Alla riksdagspartier har en partianknuten biståndsorganisation. Två exempel är S-anslutna Olof Palme International Center och M-anslutna Jarl Hjalmarson-stiftelsen. Och arbetet pågår världen över. Olof Palmes Internationella Center (OPC) arbetar till exempel med rörelser i Turkiet som verkar för ett fred och demokrati. Jarl Hjalmarson-stiftelsen (JHS) anordnade förra året en konferens om att stärka kvinnors roll i politiken i Skopje och Kosovo. Centerns Internationella Stiftelse (CIS) jobbar med ett projekt för kvinnors politiska deltagande i Benin. Och Vänsterns Internationella Forum (VIF) har gett stöd till den organisatoriska uppbyggnaden av kommunistpartiet i Colombia.

Demokratistöd genom PAO började som ett försöksprojekt 1995 och blev permanent 2001. Efter utredningen Demokrati kräva dessa partier skrevs det i budgetpropositionen för 1995/96 att »Partianknutna organisationer i Sverige bör ges möjlighet att erhålla bidrag för insatser i u-länder på samma villkor som andra svenska folkrörelser och enskilda organisationer.«

Initiativet togs av regeringen Bildt och beslutet under regeringen Carlsson. Syftet var att bidra till utvecklingen av ett väl fungerande partiväsende, politiskt deltagande och demokratiska politiska system, framför allt i de nya stater som uppstått i Central- och Östeuropa efter kalla krigets slut. Och vilka, tyckte regeringen Bildt, kunde vara bättre lämpade för detta än partierna själva?

Men efter diverse motioner betonades att det inte var partierna i sig som skulle få stödet, utan organisationer anslutna till dem. Två socialdemokrater motionerade för att utredningen innehöll många negativa remissvar, och att biståndet därför inte borde ändras.

Men i den färdiga biståndsbudgeten för 1995/96 lät det så här: »Stöd till partier i u-länder och Central- och Östeuropa genom partianknutna organisationer i Sverige kommer att införas. Utrymme bör också reserveras inom anslagsposten för stöd till det internationella institutet för demokrati och val.« Det liknande tyska systemet fick vara förebild.

För att kunna ta emot bidraget startade partierna nya eller ombildade redan befintliga stiftelser, föreningar och organisationer.

När beslut om fortsättning eller avskaffande skulle tas kring sekelskiftet var partierna så gott som eniga. Det var mycket viktigt att verksamheten skulle få fortsätta, och stödet skulle öka. Folkpartiet föreslog en fördubbling av medlen. En utredning som gjorts på uppdrag av Sida visade att demokratistödet hade haft en positiv effekt, men pekade också på behovet av bättre och mer transparenta redovisningsmetoder och bättre samordning PAO:erna emellan, samt efterlyste en förtydligande av PAO:ernas roll i förhållande till det övriga biståndet.

Demokratistödet via PAO har styrts genom fyraåriga strategier, varav den senaste gäller 2016-2020. Stödet har riktat in sig på två verksamhetsområden: stöd till systerpartier i andra länder, och stöd till flerpartisystem. Till systerpartistödet har 70 procent av pengarna gått, och de har fördelats efter mandat. Skulle någon PAO inte söka, eller inte bevilja sitt tilldelade stöd, delades det ut mellan övriga. De övriga 30 är avsatta för stöd till flerpartisystem och har varit konkurrensutsatta.

På grund av mandatfördelningen har PAO:erna väldigt varierande storlek, och förlitar sig olika mycket på stödet, och har olika mängd annan finansiering. Beloppet som PAO får från staten bestäms i Sidas regleringsbrev, och beslutas årligen om i statsbudgeten. Ansökningar till Sida sker dock bara vartannat år. Det senaste ansökningstillfället var 2019.

I strategin formuleras flera målsättningar för stödet. Bland annat nämns stöd till samarbeten som gynnar flerpartisystem, stöd till partiers verksamhet för ökad demokrati och uppbyggnad av politiska plattformar och särskilt fokus på stärkandet av kvinnors och ungdomars politiska ställning.

I mars 2018 ändrades regeringens strategi för PAO, med syftet att göra stödet mer effektivt. I den nya strategin framgick bland annat att stödet från Sida inte längre skulle fördelas efter riksdagsmandat, utan att de olika organisationerna skulle konkurrera mot varandra och att Sida skulle pröva ansökningarna utifrån kvalitet, relevans och förväntade resultat. Det gör att PAO-stödet nu mer liknar andra former av bistånd, där regeringen avsätter en summa till ett visst biståndsområde, till exempel demokrati och mänskliga rättigheter, och det sedan är upp till Sida att bestämma vilka organisationer som får stöd.

Enligt den ändringen i strategin måste dessutom PAO:erna samarbeta med varandra för att över huvud taget få något Sida-stöd. Eventuella egna projekt får göras klart fram till 2021, men sedan ska allt vara samarbeten. Detta till skillnad från innan, då 70 procent av stödet var uppdelat efter mandat till separat verksamhet, och 30 procent var satt till samarbete. En del organisationer samarbetar redan med varandra. Ett exempel är Program for Young Politicians In Africa, ett utbildningssamarbete för unga stärkta politiska ställning och kunskaper, som utförs som ett samarbete mellan SILC, OPC, GF och CIS. Men de som har svårare att hitta samarbeten i politiken har det inte nödvändigtvis lättare i biståndsvärlden.

Det sätt som ändringen genomfördes på har fått stor kritik. I en ny utvärdering som gjorts på uppdrag av Sida framkommer att varken PAO:erna eller Sida var beredda på att ändringarna skulle bli så stora. De hade börjat förbereda sig på en omfördelning av medel mellan verksamhetsområdena, men istället försvann det mandatstyrda verksamhetsområdet som innefattar systerpartisamarbete. 

– Ändringen i strategin gjordes väldigt sent på året, och det var en pressad process från alla aktörers håll, berättar Martin Ängeby, som är generaldirektör för Swedish International Liberal Centre (SILC).

Den kritik mot PAO som genom åren framkommit i motioner, rapporter, granskningar och debattartiklar rör flera olika områden. Minst en gång vid varje beslut om en ny strategi har det motionerats för att stödet till PAO ska avskaffas, och att pengarna istället borde gå till demokratistöd genom andra enskilda organisationer. Det har också diskuterats kring om systerparti stöd och stöd till flerpartisystem ens är effektivt.

Mycket av den återkommande kritiken har även handlat om bristande rapportering och redovisning från organisationerna till Sida. Men även bristande kontroll över samarbetspartners och mottagarorganisationer har pekats ut. Till exempel har två PAO:er under åren drabbats av bedrägeri: mottagaren tog de överenskomna biståndspengarna och försvann. Och andra samarbetsorganisationer har pekats ut som rent utav olämpliga.

Till exempel har VIF:s samarbete med det colombianska kommunistpartiet, som under flera år omfattat miljarder kronor, väckt särskilt mycket uppmärksamhet och kritik. Och andra aktörer och utvärderingar vittnar om liknande problem med stöd till demokratiskt tveksamma organisationer.

– I regeringens strategi står det tydligt skrivet att PAO bara ska inkludera demokratiska partier i sin verksamhet, som står upp för människors lika värde. Detta har dock aldrig effektuerats, och till exempel utbildar man unga medlemmar i Ugandas regeringsparti, President Musevenis National Resistance Movement, som förespråkar dödsstraff för homosexualitet, och Zimbabwiska regimpartiet ZANU PF som är emot, inte för, demokrati, säger Martin Ängeby.

Det är alltså politiska beslut som styr medlen till partiernas egna biståndsprojekt.

– Jag kan förstå att det finns en del frågeställningar kring att politiker och partier beslutar om ett anslag som går till deras egna organisationer, säger Martin Ängeby.

Det är inte heller så lätt att ta reda på vart PAO:ernas pengar går. Dagens Arena har samlat in PAO:ernas ekonomiska rapporter till Sida från 2018. När vi väl får ut dem håller de alla väldigt olika kvalitet, och skiljer sig stort i noggrannhet och upplägg. Vänsterns Internationella Forum har över huvud taget inte inkommit med någon rapport. I SILC:s rapport har så gott som alla siffror maskats med hänvisning till Offentlighets- och sekretesslagen, 15 kap. 1§, alltså sekretess för uppgift som rör Sveriges förbindelser med annan stat. Detta trots att SILC:s rapport ser ut att innehålla precis samma redovisningsposter som i övriga PAO:ers redovisningar. Vad som står i den vill heller inte SILC:s generaldirektör avslöja.

Systemet som byggts upp gynnar ännu bara de som var med och beslutade om det. Alla partiorganisationer vars partier har riksdagsmandat tar stöd från Sida för sin verksamhet, förutom SD:s biståndsstiftelse Hepatica. Det är den i särklass nyaste av stiftelserna, startad 2015. 

Strax innan SD kom in i riksdagen 2010 ändrades reglerna om PAO-stöd. Den nya bestämmelsen löd att partiorganisationens parti måste tidigare suttit i riksdagen i minst en mandatperiod för att få stöd. Så Hepatica fick vänta till efter valet 2014.

– Vi förberedde en ansökan till Sida under en ganska lång tid för ett projekt i Libanon som skulle börja 2016, berättar Julia Kronlid, som är Hepaticas generaldirektör och andre vice partiledare för SD.

Men under sommaren 2015 kom ett nytt beslut. Det krävdes minst två års registrerat arbete för att få något stöd. Hepaticas ansökan skickades in, och avslogs. »Återigen drabbades endast Sverigedemokraterna och man behöver inte vara konspiratoriskt lagd för att ana ett mönster. Det ska tilläggas att övriga partier, enligt reglerna, får dela på de medel som Hepatica alltså inte får tillgång till.« skrev Kronlid och andra representanter för Hepatica i en debattartikel i Aftonbladet i augusti 2016.

– Vi försökte faktiskt att juridiskt överklaga besluten, eftersom det var något som bara drabbade vår organisation. Reglerna som tillkom har gjort det svårt för oss att driva vår verksamhet.

Hittills har Hepatica inte fått något stöd från Sida, men planerar att fortsätta söka. Under tiden bedriver de biståndsverksamhet utifrån privata bidrag – bland annat har man auktionerat ut ett vinterbad med partiets ledare, och byggt ett apotek i Syrien för de insamlade medlen.

– En del frågar om avslagen inte beror på att vi gör konstiga projekt, men vi har aldrig fått några klagomål på innehållet i våra ansökningar. Det har alltid varit bristen av erfarenhet som stått i vägen. Men det är svårt att få någon erfarenhet om man aldrig kan dra igång arbetet. 

Samtidigt är SD uppenbart kluvet till demokratibistånd som system. I en motion från 2012 skriver Julia Kronlid att demokratibiståndet inte alls bör gå via partianknutna organisationer, utan via andra enskilda organisationer. Till Dagens Arena säger hon att PAO:ernas demokratibistånd kan vara bra om det kan göras på rätt sätt, men att det måste följas upp och kontrolleras bättre.

En fjärdedel av det svenska biståndet är tänkt att gå till projekt och aktörer som stödjer demokrati, demokratiska processer och mänskliga rättigheter. Men demokratibistånd som metod har ifrågasatts inom forskningen. Agnes Cornell, som är lektor i statsvetenskap på Göteborgs universitet, skrev en doktorsavhandling om saken 2013. Hon undersökte då hur effektivt demokratibistånd påverkar demokratinivåer och huruvida olika regimtyper har påverkan på effektiviteten.

– Det visade sig att demokratibistånd bara har vissa positiva effekter som beror på vissa omständigheter, till exempel hur villigt mottagarlandet är att implementera stödet. Jag kunde bland annat se att demokratibistånd har effekt i länder med stabila enpartiregimer. Där kan regimen “kosta på sig” att ta emot bistånd, eftersom det inte utgör något hot mot makten. Det visar snarare på “goodwill” från regimens sida. När det gäller stater med instabilt styre ser man oftare att demokratibistånd motverkas.

I en annan del av studien, som inte publicerats, såg hon ett annat samband.

– Demokratibistånd visade sig inte ha så stor effekt i auktoritära länders övergång till demokrati, men kan vara mer effektiv när det gäller att bevara demokratin i demokratier. 

Amerikanska forskare har gjort liknande undersökningar som Agnes Cornell, och fann att demokratibistånd kan ha en svagt positiv effekt. Men då återigen på demokratinivå, och inte på övergången till demokrati.

Under 2020 ska regeringen besluta om en ny fyraårsstrategi.