Så svängde ministern

GRANSKNING. Från en kostnad på 2,4 miljarder per år – till ingen skillnad alls. Så har Ulf Kristersson svängt om konsekvensen att återinföra de gamla reglerna i sjukförsäkringen. Ett lappkast från grov överskattning till döljande av fakta, visar Dagens Arenas granskning.

Socialförsäkringsminister Ulf Kristersson duckade för två riksdagsbeslut och gick oppositionen till mötes först efter hot om misstroendeförklaring. Trots det verkade sakfrågan plötsligt inte längre spela någon roll. I själva verket var det ”i princip” ingen skillnad mellan de gamla och de nya reglerna för arbetsprövning i sjukförsäkringen, sa socialförsäkringsministern på den välbesökta pressträffen den 1 mars.

När det gäller tillämpningen ser Försäkringskassan nämligen ”ingen skillnad” mellan att pröva arbetsförmåga mot det gamla begreppet ”normalt förekommande arbeten” och det nuvarande ”reguljära arbetsmarknaden”, intygade han.

Varnade för miljardrullning
Men så har det inte alltid låtit. I somras skulle en återgång till det gamla begreppet kosta svindlande 2,4 miljarder kronor årligen, enligt en uträkning Ulf Kristersson låtit tjänstemännen på socialdepartementet ta fram.

Hur kunde 2,4 miljarder bli noll? Dagens Arenas granskning visar att Ulf Kristersson gått från en ren skrämseltaktik till att aktivt blunda för fakta. I centrum av historien finns en dom från 2008 som ställer ministerns planer på huvudet.

Utförsäkrad till jobb som inte finns
Den senaste striden i sjukförsäkringen har handlat om hur arbetsförmåga ska bedömas vid sex månaders sjukskrivning; den så kallade 180-dagarsregeln. Vad ska förmågan mätas mot? De fysiska och psykiska krav som arbetsgivare faktiskt ställer? Eller mer generella krav på förmågor som arbete teoretiskt kräver?

Oppositionen menade att bytet av begreppet ”normalt förekommande arbete” till den ”reguljära arbetsmarknaden” hade inneburit en rättsskärpning. Man menade att Försäkringskassan numera kunde neka sjuka människor ersättning med motiveringen att de kunde jobba med väldigt sällsynta arbeten som i många fall inte ens existerade på den faktiska arbetsmarknaden.

Medveten rättsskärpning
Att det var fråga om en rättsskärpning har stöd i förarbetena till de båda lagtexterna. Till formuleringen ”normalt förekommande arbete” har lagstiftaren förtydligat att det inte gäller ”varje typ” av arbete. Det står även att det ska göras en ”praktisk och rationell avgränsning” av vilka arbeten som den försäkrades arbetsförmåga kan tänkas prövas emot.

I förarbetena till den ”reguljära arbetsmarknaden” står det däremot uttryckligen att bedömningen ska göras mot ”varje typ av arbete” och det påpekas även att vissa typer av subventionerade arbeten ska ingå i begreppet.

Försäkringskassan konstaterar själva i sin utredning att ”avsikten med ändringen var att vidga arbetsmarknadsbegreppet” och att det var ett uttryck för en ”medveten skärpning av regelverket”. I det underlag som Försäkringskassan ger till sina handläggare – Försäkringskassans vägledning – stod det även svart på vitt att begreppet ”reguljär arbetsmarknad” skulle tolkas ”vidare” än begreppet ”normalt förekommande arbete”.

Utskottet kräver återgång
I juni 2011 krävde de rödgröna för första gången en återgång till det gamla begreppet ”normalt förekommande arbete”. Förslaget fick stöd av Sverigedemokraterna vilket innebar att det fanns en majoritet i socialförsäkringsutskottet.

Veckan därpå fick utskottets kansli i uppdrag att snabbt göra en beräkning för vad ändringen skulle kosta. Kansliet återkom den 13 juni till utskottet med en mycket skissartat uträkning där kostnadsökningen beräknas till 61 miljoner kronor per år. Den 14 juni går oppositionens förslag ut på remiss.

Samma dag dimper ett remissvar ner från socialdepartementet. Trots att utskottet inte efterfrågat det, och trots att departementet inte är en av remissinstanserna.

Fyrtio gånger dyrare
Remissvaret, som är utformat som en promemoria, är ännu en kostnadsberäkning av utskottsinitiativet. Den här gången direkt från Ulf Kristerssons eget departement. I beräkningen läggs väldigt stor vikt vid bytet av arbetsmarknadsbegrepp. Grovt räknat har det tidigare bytet ”i sig minskat det årliga antalet sjukdagar med drygt 6 miljoner”, står det. Vid en återgång skulle därmed en stor del av den effekten ”gå förlorad” vilket skulle innebära ”en årlig ökad kostnad för sjukpenning på ca 2,4 miljarder”.

Socialdepartementets promemoria är i dag anmäld till Konstitutionsutskottet av Eva-Lena Jansson, socialdemokrat och ledamoten i socialförsäkringsutskottet.
– Jag ifrågasätter kvaliteten på den kostnadsberäkningen. Jag vill att KU ska titta på varför deras beräkning blev fyrtio gånger dyrare än utskottets egen. Den gavs till utskottet i ett försök att påverka vårt behandlande av ett riksdagsärende. I sådana fall måste höga krav på saklighet ställas, säger hon.

– Det är mycket märkligt hur Kristersson byter fot hela tiden. Nu säger han att det inte blir någon skillnad, men tidigare hänvisade han till den här siffran och kallade oss oansvariga, säger hon.

Kristersson tar avstånd
Men i dag vill Ulf Kristersson inte kännas vid siffran 2,4 miljarder.
– Nja, det gjordes en beräkning av att om man på allvar menade en återgång till tidigare, det vill säga att fler människor skulle vara sjukskrivna under en längre tid, om det var avsikten, då skulle man kunna tänka sig ganska stora effekter av detta, säger Ulf Kristersson till TT.

– Det där var en mycket hastig beräkning som gjordes på begäran av riksdagens finansutskott, så jag tror att man ska ta alla de här sakerna med en grov nypa salt. Det Försäkringskassan visar nu, och det är ny kunskap, är att det i praktisk tillämpning fått mycket liten betydelse, säger han.

Inte hela sanningen
Ulf Kristersson har rätt när han säger att beräkningen i promemorian delvis gjordes mot bakgrund av förra decenniets höga sjuktal. Men det är inte hela sanningen. Vad Ulf Kristersson väljer att inte nämna är det som tjänstemännen utpekar som den viktigaste orsaken till den höga kostnaden. Det handlar om en vägledande dom i regeringsrätten från april 2008. Så här står det i promemorian.

”Att i dag återgå till det tidigare arbetsmarknadsbegreppet leder till en de facto mer generös bedömning av rätten till sjukpenning än den som gällde före 1 juli 2008. Orsaken är en vägledande regeringsrättsdom från april 2008 som vid tiden för regeländringen ännu inte hade hunnit få genomslag i praxis.”

Bedömning mot riktiga jobb
Domen från april 2008 innebar att begreppet ”normalt förekommande arbeten” knöts ännu närmare en konkret, faktiskt existerande arbetsmarknad. I domen slår regeringsrätten helt sonika fast att ”normalt förekommande arbeten” betyder ”vanliga arbeten på arbetsmarknaden”. Och ”vanliga arbeten” ska vara just vanliga, inte specialiserade eller anpassade, understryker domstolen.

Vid bedömning av arbetsförmåga ska även en ”samsyn” råda mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen.
– Domstolen säger väldigt tydligt att Försäkringskassan ska bedöma arbetsförmåga mot riktiga jobb. Dessutom binder man upp kassans bedömning med Arbetsförmedlingens. I dagsläget är det väldigt stor skillnad mellan de båda myndigheterna. Man kan anses vara arbetsför utifrån Försäkringskassan teoretiska bedömning. Men samtidigt anses för sjuk av Arbetsförmedlingen för att ta de faktiska jobb som erbjuds. Där ramlar många mellan stolarna, säger Kjell Rautio, välfärdsutredare på LO.

På Försäkringskassan är man medveten om domens betydelse.
– Exakt hur man skulle se på begreppet ”normalt förekommande arbeten” kom ju via den här domen. Sedan hade den ju ganska kort livslängd mot bakgrund av att det sen kom ett helt nytt arbetsmarknadsbegrepp, säger Ulrika Persson, Försäkringskassans chef för verksamhetsområdet sjukförsäkring.

Eftersom domen kom i april 2008 och regeringens nya begrepp infördes den 1 juli samma år, så hann den aldrig få någon praktiskt betydelse. Men vad den kommer som händer när det gamla begreppet nu återinförs den 1 juli 2012 vill Försäkringskassan vill inte svara på.
– Vi har precis sett förslaget och håller på och utreder det, säger Ulrika Persson.

Kristersson svänger med Försäkringskassan
Trots att Ulf Kristersson i sommarens promemoria varnat för konsekvenserna av domen och målat upp ett skräckscenario med miljardrullning från statskassan hade han till vintern gjort en U-sväng. Och som motiv för denna helomvändning anförde han ”ny kunskap” från Försäkringskassan.

Försäkringskassan hade nämligen under den här tiden själva svängt i hur de ser på skillnaden mellan de båda begreppen. I Försäkringskassans vägledning har det, sedan reformen 2008, svart på vitt gått att läsa att begreppet den ”reguljära arbetsmarknaden” ska tolkas ”vidare” än begreppet ”normalt förekommande arbeten”.

Men så står det inte längre. Två dagar efter oppositionens utskottsinitiativ den 17 juni 2011 försvann plötsligt den formuleringen.

”Minst sagt märkligt”
Claes Larsson, chef på försäkringsenheten på Sveriges största byrå för arbetsrätt och försäkringsrätt, LO-TCO Rättsskydd, tycker händelsen är ”minst sagt märklig”.
– Enligt Försäkringskassans gällande tolkning var regeringens arbetsmarknadsbegrepp mycket tuffare. Den tillämpningen hade kassan också fram till våren 2011. Då blev frågan politiskt het och då ströks plötsligt de skrivningarna, säger han.

Enligt Ulrika Persson på Försäkringskassan har strykningen inget med händelserna i politiken att göra. Det var en ren administrativ åtgärd.
– Vi brukar ha kvar de gamla lagtexterna ungefär ett år så att man har någonting att referera till. Om förändringen är stor kan de vara kvar längre. Sedan tas texterna bort när det inte längre är nödvändigt. Det här var en sedan länge planerad revidering, vi gör det ungefär var sjätte månad, säger hon.

På frågan hur det kom sig att texterna försvann exakt samtidigt som en riksdagsmajoritet krävde en återgång till de gamla reglerna, svarar Ulrika Persson:
– Det råkade bara bli så just i det här enskilda fallet.

Försäkringskassans nya tolkning
Men även om Försäkringskassan strukit tolkningen står de fast vid att det är stor skillnad mellan begreppen. Men bara i teorin. Det nya är att Försäkringskassan inte längre anser att skillnaden avspeglar sig i praktiken.
– Lagstiftarens intention var att det skulle vara en stor skillnad mellan de här begreppen. Men sedan har vi utifrån de domar som kommit sett att det inte blivit någon skillnad i praktiken, säger Ulrika Persson.

Ulrika Persson syftar på ett antal kammarrättsdomar från 2010 och 2011 som prövat det nya begreppet den ”reguljära arbetsmarknaden”. Dessa domar har Försäkringskassan jämfört med tidigare domar som prövat det gamla begreppet ”normalt förekommande arbeten”. Där har man visserligen hittat skillnader, men inget ”som uppenbart talar emot” den grundläggande slutsatsen att skillnaderna är begränsade, som man uttrycker det. Regeringsrättsdomen från april 2008 dock inte tagits med i jämförelsen, på grund av dess korta livslängd.

Obegriplig slutsats
På LO-TCO Rättsskydd har juristerna också granskat de kammarrättsdomar som Försäkringskassan hänvisar till. Claes Larsson tycker inte att det går att dra några slutsatser.
– Av de domarna kunde man egentligen inte säga någonting, de spretade åt alla håll, säger han.

Claes Larsson tycker att det är obegripligt hur Försäkringskassan kunnat landa i slutsatsen att regeringens begrepp inte inneburit en skärpning av tillämpningen.
– Att kassans tolkning av det nya begreppet var stentuff märkte vi väldigt tydligt. Det blev jättestor skillnad när den nya lagen kom, säger Claes Larsson.

Enligt Försäkringskassans egen statistisk har den totala andelen avslag i sjukförsäkringen nästan fördubblats sedan sjukförsäkringsreformen 2008. Den största ökningen har skett just efter ett halvårs sjukskrivning, då prövningen görs mot det nya begreppet ”den reguljära arbetsmarknaden”. Där har andelen indragningarna av sjukpenning ökat med 208 procent.

”Begränsad i jämförelse med vad?”
Trots det anser alltså Försäkringskassan sedan den 19 juni 2011 att begreppsbytets praktiska betydelse är försumbar. Den tolkningen har även följt med i den utredning av arbetsprövningen som Ulf Kristersson tillsatte och som svar på oppositionens utskottsinitiativ. Samma utredning som Ulf Kristersson nu hänvisar till när han ska motivera sin helomsvängning.

Utredningens huvudslutsats är att ”det finns en skillnad” mellan begreppen, men att skillnaden haft begränsad betydelse.

Kjell Rautio, välfärdsutredare på LO, tycker att Försäkringskassan gömt sig bakom formuleringen ”begränsad betydelse”.
– Begränsad i jämförelse med vad? Det beror ju på vad man jämför med. Försäkringskassan skriver att förändringen haft begränsad betydelse om man jämför med de fasta tidsgränserna. Jag håller med om att de fasta tidsgränserna är av ännu större betydelse, men det innebär ju inte att begreppsbytet saknar betydelse. Det är en felaktig tolkning, säger han.

Inte analyserat domen
I Försäkringskassans utredning har utredaren Jan Larsson endast berört den vägledande domen från april 2008 med att den utgör ett ”visst frågetecken” i förhållande till den övergripande slutsatsen. Närmare än så går han inte in på det.
– Jag kan inte riktigt uttala mig om domen och dess betydelse. Vi har gjort en generell bedömning och sen får vi väl se då.

Men vad kommer domen innebära för Försäkringskassans framtida arbetsprövning?
– Vi har som sagt inte analyserat den där domen speciellt, säger han.

När regeringsrättsdomen kunde användas för att försöka skrämma utskottet till lydnad passade den Ulf Kristersson. Men när nederlaget var ett faktum doldes den bakom en utredning och myndighet som plötsligt bytt åsikt.
– 2,4 miljarder var ju en väldigt överdriven siffra. Men återgången till det gamla begreppet i kombination med domen från 2008 har trots allt betydelse. Speciellt för alla dem som hamnar i kläm mellan myndigheterna i dag. Försäkringskassan kan inte längre utförsäkra människor till jobb som inte finns. Det tror jag kommer öka både legitimiteten för sjukförsäkringen och rättssäkerhet för de sjuka, säger Kjell Rautio.

Vinterns övning i demokrati var snårig och invecklad. Men om lagar och demokratiska spelregler följs framöver kommer vi till sommaren att lämna fantasins arbetsmarknad och åter träda ut i verkligheten. Men det återstår att se.