sjukpenning Lagstiftningen är vag och varken Försäkringskassan eller förvaltningsdomstolarna tar sitt ansvar när det gäller att utreda sjukpenningmål. Domstolarna är dessutom alltför följsamma mot myndigheterna. Domstolarna svarar här mer utförligt på kritiken i en ny avhandling.
Idag, fredag, tillsatte regeringen en utredning om hur Försäkringskassan hanterar sin utredningsskyldighet i bland annat sjukpenningmål. och utredningsskyldighet och oberoende är två av de punkter där Matthias Abelin i sin avhandling riktar kritik mot förvaltningsdomstolarna.
Dagens Arena har låtit företrädare för tre förvaltningsrätter och en kammarrätt bemöta kritiken och förklara hur de ser på sina skyldigheter och ramar att agera.
- Avhandlingen säger: Förvaltningsrätterna har en utredningsskyldighet som de inte använder i den utsträckning de borde. När underlagen i ett mål brister borde domstolarna oftare skicka tillbaka ärenden till Försäkringskassan för kompletterande utredning.
Mattias Almqvist, chefsrådman på förvaltningsrätten i Stockholm:
»Upptäcker man en brist i utredningen finns det två val: om vi ser att vi inte kan fatta beslut, då undanröjer man och skickar tillbaka ärendet till kassan. Ett annat val är att man försöker läka brister i domstolen. Det vanliga då är att man kontaktar den enskilde för att upplysa den om att ta in ett till intyg för det saknas. Alternativet att gå in och utreda själva genom att kontakta en läkare och be den inkomma med intyg, skulle innebära att vi går utöver vårt uppdrag, och närmar oss opartiskhet. Min uppfattning är att vi hanterar utredningsskyldigheten som det är tänkt, och att vi ofta får det underlag vi behöver för att fatta beslut.«
Läs mer: Försäkringskassans skyldighet att utreda granskas
Eva-Lotta Hedin, kammarrättslagman vid kammarrätten i Stockholm:
»Domstolen har en utredningsskyldighet, men som jag ser det är den annorlunda än den utredningsskyldighet myndigheterna har. Vi ska opartiskt bedöma det parterna för fram till oss. Men brister underlag eller om vi inte förstår vad någon för fram har vi möjlighet att be dem återkomma med kompletteringar. Däremot håller jag inte riktigt med honom (Abelin red.anm) i att vi ska gå in och säga åt en läkare att skriva ett nytt intyg eller att Försäkringskassan ska göra en ny arbetsförmågebedömning. Jag ser inte som vår uppgift att skaffa fram bättre underlag – däremot ska vi ett tillräckligt underlag.«
I många av de fall vi får in finns det brister i hur man beskriver arbetsförmågan. Det är ofta skälet till att Försäkringskassan har gett ett avslag och där blir det ofta också ett avslag hos oss.
Fredrik Löndahl, chefrådman vid förvaltningsrätten i Malmö:
»Vi begär inte in kompletteringar från enskilda. Det finns inget formellt hinder för oss att begära in ett annat läkarintyg, men det är upp till den enskilde att framföra det underlag som behövs och att det är komplett. I de fall jag ser inhämtar Försäkringskassan själva kompletteringar när det finns brister i läkarintyg, och även i specificerade frågor. Men ibland blir Försäkringskassans begäran inte besvarad, och ibland blir den inte korrekt besvarad.
I många av de fall vi får in finns det brister i hur man beskriver arbetsförmågan. Det handlar ofta om tidsgränsen för när man ska prövas mot hela arbetsmarknaden. Det är ofta skälet till att Försäkringskassan har gett ett avslag och där blir det ofta också ett avslag hos oss.«
Johan Sanner, tillförordnad lagman (domstolschef) vid förvaltningsrätten i Göteborg:
»Det är lagreglerat när vi ska ta in yttranden och när vi ska kommunicera med Försäkringskassan igen. Det finns också en bestämmelse som säger att vi kan ge råd till den enskilde om att de ska komma in med kompletteringar i målet. Om man fått avslag och bara kommer in och säger att man vill ha ändring är det svårare för oss än om man pekar på varför man anser att avslaget var fel. Men det kan också finnas brister i Försäkringskassans utredning som gör att vi skickar tillbaka ärendet.
Av årets avgjorda sjukpenningmål ändrade vi Försäkringskassans beslut i 15 procent av fallen, och 11 procent av fallen sakprövades inte, vilket betyder att vi antingen skickat tillbaka målet till Försäkringskassan, att de ändrat sitt beslut eller att den enskilde dragit tillbaka överklagan.«
- Avhandlingen säger: Förvaltningsdomstolarna är inte oberoende, och följer ofta myndighetens beslut – särskilt i tider när sjukförsäkringen är utsatt för politiskt tryck. Dessutom är domstolarna ovilliga att sätta ned foten om hur det rättsliga läget ser ut.
Mattias Almqvist:
»Om domstolarna påverkas av politiskt tryck är det ju väldigt illa. Men jag har inte den uppfattningen. Man måste se till: vad är det som ska beslutas i de här målen? Vi har ett vagt begrepp som är »normalt förekommande arbete på arbetsmarknaden«. Man har konstruerat det på ett sätt som gör det svårt för den enskilde att bevisa det här och det är ett medvetet val från lagstiftaren. Så jag kan inte riktigt se att man skulle kunna göra annorlunda, utan det blir att man får hitta en gräns. Det stora problemet är alltså att begreppet blir vagt i och med att det har sådan spännvidd: man ska bevisa man inte kan ta ett enda arbete på arbetsmarknaden. Om lagen hade varit mer konkret skulle det antagligen vara lättare både för oss att fatta beslut och för den enskilde att förstå besluten.«
Läs mer: ”Många förstår inte skillnaden på myndighet och domstol”
Eva-Lotta Hedin:
»Min bild är inte att domstolarna påverkas av politiskt tryck. Framförallt vänder jag mig emot slutsatsen att domstolarna skulle låta bli att begära in kompletteringar för att leva upp till regeringens mål. Sedan kan det säkert finnas utrymme i enstaka ärenden att gå vidare och begära in mer underlag. Jag tycker nog att domstolarna ger rätt tydliga besked i det enskilda ärendet. Det är Högsta förvaltningsdomstolen (Hfd) i så fall som ska skapa det vi kallar prejudikat, men det måste vara en principfråga som ställs på sin spets. I det här fallen är det ofta det som kallas bevisvärdering i enskilda ärenden. Senaste åren har HFD tittat på begreppen ”normalt förekommande på arbetsmarkanden”. Jag tycker nog att sådana avgöranden bidrar till att det blir tydligare, även om de inte passar att använda i varje enskilt fall.«
Om lagen hade varit mer konkret skulle det antagligen vara lättare både för oss att fatta beslut och för den enskilde att förstå besluten.
Fredrik Löndahl:
»Jag håller såklart inte med om att vi är politiserade. Domstolens roll är att tillämpa lagen och så länge Försäkringskassan under perioder kanske har en mer generös tillämpning och sedan stryper åt, så får domstolen godta den tillämpningen om den är inom lagens ram. Vi kan inte vara mer generösa för att Försäkringskassan var det tidigare. HFD har kommit med en del klargöranden gällande sjukpenning. Det har förtydligat centrala begrepp som ”normalt förekommande arbete”. Där tycker jag att det bekräftar den tolkning som varit i domstolarna: att det är ett vitt begrepp, men att det också ska vara realistiska arbeten som man kan utföra.«
Johan Sanner:
» Enligt lagen ska domstolarna vara självständiga och naturligtvis självständiga från den politiska makten. Så som det förs fram här liknar inte hur det sett ut i debatten, där har vi domstolar mer kritiserats för att ha tagit makten från politiken när vi stoppar både olika lagar och byggen. Det tycker jag tyder på att det finns ett stort oberoende. Ett exempel var förra året när migrationsdomstolarna gick ut och stoppade den tillfälliga så kallade gymnasielagen, och vi i Göteborg tyckte att det var så svårt att döma att vi skickade ärendet till Europadomstolen.
När Hfd tar upp ett ärende är det något de har identifierat som oprecist och där besluten fattas olika på olika domstolar. Förvaltningsrätter har inte samma möjlighet att slå fast rättsläget, men det är viktigt att våra domar är begripliga.«
Matthias Abelin som skrivit avhandlingen, har fått tillfälle att kommentera domstolarnas svar:
»Den finns exempel på felaktigheter i sak i domstolarnas svar. Jag har inte sagt att domstolen har en skyldighet att begära in intyg från läkare. Inte heller har jag sagt att domstolarna ska kräva att Försäkringskassan gör en ny “arbetsförmågebedömning”, även om det rimligen kan bli fallet om domstolarna ställer krav på att utredningen kompletteras. Det har också blivit snett eftersom kommentarerna om prejudikat i domstolarnas fokuserar på sjukförsäkringslagen (normalt förekommande arbete) istället för processlagarna. Jag har betonat behovet av klarhet kring processen i domstol och på Försäkringskassan, det vill säga kommunikation, utredningsskyldighet, bevisvärdering och motivering av beslut.
Att förvaltningsdomstolarna i Sverige inte är oberoende är sedan länge väl etablerat i forskningen (Joakim Nergelius, Sara Stendahl, Daniel Bjerstedt, Olof Ställvik, Inspektionen för Socialförsäkringen). Formuleringar som man hittar i tidigare forskning är sådant som att domare ser sig själva som tjänstemän, att domstolarna är överordnade myndigheter (inte domstolar) eller att de är “överhetens förlängda arm”. Inspektionen för Socialförsäkringen har skrivit rent ut i sina rapporter att domstolarna inte fungerar som en motvikt mot Försäkringskassan. Man kan säga att det här är ett vetenskapligt faktum. På ett språk som domstolarna kan förstå: utifrån den sammanställning som jag gör av forskningen ligger bevisbördan nu på domstolarna.
Jag kompletterar endast denna tidigare forskning. Jag kan ta tre exempel. Kammarrätten i Stockholm har kritiserat samtliga förvaltningsrätter för att vara för hårda i sin bevisvärdering. Det är ett för svenska förhållande närmast unikt utspel, att en domstol går ut och kritiserar på det viset. När jag besökte LO/TCO rättsskydd hade de nyligen haft krismöte eftersom det aldrig hade varit så svårt att får rätt i domstol. Dessa erfarna jurister kunde då inte förstå hur domstolarna resonerade. Det verkade endast vara “snyfthistorier” som var framgångrika. När jag intervjuade domare hävdade de att Försäkringskassans läkare var mer objektiva än behandlande läkare. Detta trots att forskningen har frågat dessa läkare och en majoritet har svarat att de anser sig representera Försäkringkassan. Detta är inte beskrivningar av oberoende domstolar.
Ur en rättslig synvinkel är det ett stort problem att läkare inte hålls ansvariga inför lagen för att de missköter intygsskrivandet. Det är också ett problem att riksdagen nästan inte tar något ansvar alls för en tydlig lagstiftning. Det gäller då både själva sjukförsäkringen, Försäkringskassans egen normgivning och de lagar som styr processen i domstolarna och på Försäkringskassan. Det allra värsta är dock hur dåligt domstolarna fungerar i Sverige. Det blir särskilt tydligt i ett jämförande perspektiv.
I Sverige är alla insiders medvetna om den gamla överhetstraditionen och det bristande oberoendet i förvaltningsdomstolarna. I England är tanken helt främmande. Domstolarna är självständiga. I den engelska litteraturen är det klart att processen i första instans i förvaltningsrätt i den här typen av mål inte bör vara en tvåpartsprocess (allt ansvar på den som överklagar). Ändå har vi det i Sverige och domstolarna drar det längre än vad den oklara lagen egentligen medger. I England finns det inte någon kritik av hur domstolarna motiverar sina beslut. I Sverige har vi en hel avhandling som har det som sitt huvudtema.
Inget av detta är då nytt. Det var stor debatt om bristande motivering av beslut på 1960-talet i Sverige. Gustaf Petrén skrev om domstolarnas ovilja att klargöra process 1977 i Förvaltningsrättslig tidskrift. Fredrik Sterzel har kritiserat både processlagarna och oviljan att skapa prejudikat. I min avhandling sammanställer jag tidigare forskning och debatt om detta och visar sedan själv med fallstudier hur allvarliga konsekvenser det kan få i enskilda fall. Jag argumenterar också för att det är ett uttryck för en paternalistisk förvaltningsrättskultur med förmoderna rötter.
Det finns inget hinder för domstolarna att börja klargöra och förbättra processen. Det finns utrymme i lagen och domstolarna har inte bara en rätt utan också en skyldighet att klargöra det som lagstiftaren har missat. Det enda hindret skulle vara just en ålderdomlig överhetskultur och säkert också en rädsla för vilka konsekvenser det kan få för karriären.«
Följ Dagens Arena på Facebook och Twitter, och prenumerera på vårt nyhetsbrev för att ta del av granskande journalistik, nyheter, opinion och fördjupning.
