skolinspektionen Granskning och kontroll får allt större betydelse i skoldebatten, och flera partier vill utöka Skolinspektionens resurser och mandat. Men det finns en övertro på vilka förändringar som inspektioner kan åstadkomma, säger en forskare.
I januariavtalet har Centerpartiet fått igenom att det ska bli lättare för Skolinspektionen att stänga »dåliga skolor«, och en utredning arbetar nu med frågan. Även Moderaterna och Sverigedemokraterna också efterfrågar större möjligheter att stänga skolor.
Liberalerna har föreslagit att Skolinspektionen får ett större ansvar för att granska fristående förskolor och genomföra central rättning av nationella prov. Flera partier efterlyser också mer kvalitetsinriktade inspektioner, där skolor kan stöttas till förbättrade resultat genom att ta del av positiva exempel.
Som anledningar till att ge Skolinspektionen ett utökat uppdrag anges i en enkät som Dagens Arena har ställt till riksdagspartierna bland annat bristande likvärdighet, »marknadsstyrning« (S) och »vinstjakt« (V), men också, som hos SD, »missförhållanden« och »dålig arbetsmiljö och otrygghet«.
Det är sammantaget stort fokus på den granskande och kontrollerande delen av skolpolitiken i debatten, på ett sätt som ibland är motstridigt, enligt Helén Ängmo, generaldirektör på Skolinspektionen.
– Det är mycket rop på mer kontroll, att stänga fler skolor och att vi ska få mer och kraftfullare verktyg. Men sedan är det också mer krav på att man ska arbeta mer främjande och stödjande, säger Helén Ängmo, som tillägger att hon tycker att de arbetar med bägge uppgifterna.
När Skolinspektionen startades 2008 var det för att fylla ett tomrum sedan Skolöverstyrelsen lagts ned under början av 1990-talet, och tillsynen därmed försvann.
– Tidigare hade Skolöverstyrelsen haft ansvar för tillsyn och inspektioner, men myndigheten fick jättemycket kritik för att vara byråkratisk och nitisk. Istället skapade man Skolverket som skulle ägna sig mer åt policyutveckling, säger Anders Ivarsson Westerberg, professor vid Södertörns högskola inom förvaltningspolitik och aktiv inom projektet »Granskning inom skola«.
Sedan dess har Skolinspektionen byggts ut till att i dag ha 240 inspektörer, och totalt över 400 anställda. Att allt mer fokus läggs på att granska och följa upp beskrivs som en del av en bredare trend i samhället. Speciellt för skolan är också kommunaliseringen som skedde samtidigt som Skolöverstyrelsen lades ned.
– Då blir granskning ett sätt för staten att ta tillbaka kontroll, säger Anders Ivarsson Westerberg.
Anders Ivarsson Westerberg anser att Skolinspektionen arbetar alltför strikt efter lagparagrafer i sin tillsyn, och efterfrågar en mer »kollegial granskning«, gärna utförd av andra skolledare snarare än av jurister. Han tillägger att Skolinspektionen på senare år har sagt att man ska börja att arbeta mer tillitsbaserat, och att det också finns som uppdrag i regleringsbrev.
I sin forskning har han studerat den regelbundna tillsynen som han kallar »polisiär i karaktär«, och går ut på att se om skolorna följer lagen.
– Den här tillsynen kan bli lite fyrkantig. Skolinspektionen får kritik för att man är okänslig; skolorna får inte feedback om något fungerar bra, utan bara negativa omdömen och anmärkningar, så många skolor och rektorer upplever att de blir orättvist behandlade, säger han.
Dessutom, menar Anders Ivarsson Westerberg, tenderar Skolinspektion att hamna för mycket på dokumentnivå. Istället för att ta hänsyn till vad som faktiskt görs på skolorna, granskar man om skolor har rätt skriftlig dokumentation, till exempel i form av handlingsplaner.
Lagstiftningen kring att förelägga viten har skärpts, vilket enligt Anders Ivarsson Westerberg har fått till följd att viten utfärdas ofta, och ibland för mindre brister. Däremot är det i slutänden väldigt få viten man fullföljer och kräver in pengar för, vilket tyder på en diskrepans i systemet, menar han.
– Det blir någon slags skrämselpedagogik, vilket är en konstig pedagogisk idé, säger Anders Ivarsson Westerberg
Men Helén Ängmo förstår inte den kritiken, och framhåller att 95 procent av konstaterade brister rättas till av skolorna.
– Vi tillgriper vite när vi menar att själva påföljden och hotet om den är viktigt för att få till en förändring, säger Helén Ängmo.
Hon säger också att Skolinspektionen gör återbesök på skolor som fått kritik som handlar om exempelvis studiero och arbetsmiljö, för att kontrollera på plats om situationen förbättrats. Om kritiken istället handlar om brister i dokumentation finns ingen anledning till återbesök.
Moderaterna har på senare tid i debattinlägg pratat om 23 skolor där färre än hälften av eleverna går ut nian med fullständiga betyg. Det här i en argumentation för att Skolinspektionen lättare ska kunna stänga skolor som inte levererar resultat.
Men partiets skolpolitiska talesperson Kristina Axén Olin säger att det inte skulle vara aktuellt att stänga de här 23 skolorna med en gång, om Moderaterna fick bestämma.
– Jag vet inte vet vad som är problemet med de här 23 skolorna. Alla skolor måste bedömas individuellt; vad det är som är problemet och varför det i så fall inte går att rätta till, säger Kristina Axén Olin.
Hon förklarar partiets syn på hur Skolinspektionen ska förbättras.
– Vi vill att Skolinspektionen ska få en starkare och tydligare roll i att kunna göra kvalitetsgranskningar, att hjälpa till och föreslå åtgärder på olika sätt, och följa upp att de fungerar. I förlängningen, om en skola år ut och år in inte presterar bra, så måste man fundera på flera led: allt från att byta ut skolledningen, till att byta ut personal, men också: ska vi låta någon annan ta över skolan, eller ska vi lägga ned den? säger Kristina Axén Olin.
Skolor med en majoritet elever med svåra socioekonomiska förutsättningar har enligt senaste PISA-mätningen sämre studiero och färre behöriga lärare. På frågan om hur de här skolorna ska lyckas bryta en negativ utveckling, lyfter Kristina Axén Olin förslag om skräddarsydda lärartjänster med 10 000 kronor extra i lön.
– Ett bekymmer vi har är boendesegregationen. Jag tror att Sveriges problem med bristande integration löses bäst genom att se till att alla skolor är bra skolor, säger Kristina Axén Olin.
Moderaterna föreslog också nyligen på SvD Debatt årliga kvalitetsmätningar av alla skolor där kunskapsutveckling kan mätas och jämföras över tid.
Skolinspektionens generaldirektör Helén Ängmo konstaterar att det finns många politiska förslag om att mäta kvalitet nu, men hon tycker att man i första hand borde titta på och utgå från den statistik som redan finns.
– Det finns redan nu mycket att tillgå, till exempel vad gäller kvalitetsbedömningar, säger Helén Ängmo.
Hon anser också att det från politiskt håll finns tendens till att ha för höga förväntningar på Skolinspektionen.
– Till exempel kan det finnas en förväntan om att vi ska vara väldigt heltäckande, som att vi skulle kunna ha inspektörer på varje skola. Men vi måsta alltid jobba på urval. I debatten kan det låta som att staten säkrar allting, men det är kommuner och friskolor som har huvudansvaret, säger Helén Ängmo.
Kan ni stänga en skola på grund av dåliga kunskapsresultat?
– Låga kunskapsresultat är en risksignal, men vi kan ju inte stänga enbart på grund av det. Låga resultat kan vara korrekt med tanke på till exempel många nyanlända elever. Det vi tittar på i så fall är att man gör de insatser man ska: har man många elever med behov av stöd, då kollar vi på om de får det.
Forskaren Anders Ivarsson Westerberg varnar för att Skolinspektionen ska kunna stänga »dåliga skolor« utan hänsyn till vad de låga resultaten beror på.
– Vi vet att socioekonomiska förhållanden är en väldigt stor faktor bakom skolresultaten, så då blir det ju bara dumt att stänga en sådan skola. Då ska man stänga alla skolor i utsatta områden. Här blir skolan bara ett uttryck eller symptom för andra samhällsproblem, säger Anders Ivarsson Westerberg.
I dag väljer Skolinspektionen ut de skolor som ska granskas inom det som kallas den regelbundna tillsynen, genom en riskbedömning av olika faktorer. Hög risk är till exempel om det finns en mix av svaga kunskapsresultat, många anmälningar mot en skola och om svaren på en enkät som ställs till elever, lärare och föräldrar pekar på låga betyg vad gäller trygghet och studiero.
Det betyder att skolor med större synliga problem granskas oftare än andra.
– Ja, det är så vi arbetar. Vi granskar mycket där det är låga kunskapsresultat, och mycket anmälningar mot skolorna, säger Helén Ängmo.
Det här har bland annat lett till att fler skolor stängdes under 2018 än under tidigare år, eftersom fler allvarliga fall upptäcktes.
En annan variabel som kan vara en del i att ge upphov till granskning är om det finns stora gap mellan betygsättning och resultaten på nationella prov.
– Även om huvudregeln är det här med risk så försöker vi också tänka på täckning. Om vissa skolor har haft väldigt positiva resultat några år tänker vi ändå kanske att vi går dit. Särskilt vad gäller fristående skolor för där är vi det enda offentliga ögat in i skolan, säger Helén Ängmo.
Hon talar också om hur Skolinspektionen har lagt om hur de genomför sin regelbundna tillsyn, genom att tillföra moment som handlar om kvalitetsgranskning. Förut var det »100 procent inspektion« som Helén Ängmo uttrycker det. Totalt sett handlar det om ungefär lika många timmar, då som nu, som myndigheten spenderar på en skola under tillsyn.
– Tidigare fick många skolor bara ett meddelande: ingen brist konstaterad. Nu bedömer vi istället om man uppfyller kvalitetskrav enligt tre nivåer. Men även de som har ett bra arbete får återkoppling. Det handlar om trygghet och studiero, hur man jobbar med betyg, rektorns roll och undervisning, säger Helén Ängmo.
Förutom den regelbundna tillsynen genomför Skolinspektionen renodlade kvalitetsgranskningar utifrån olika teman, till exempel matematik, och då handlar det om att ge förslag på förbättringar snarare än att peka ut brister. Men myndigheten är noga med att inte ge renodlade råd, för då skulle man hamna i en roll där man granskar det man själv har föreslagit.
– Vi säger rätta till, och sedan kan Skolverket ha en mer konsultativ och rådgivande roll, säger Helén Ängmo.
Socialdemokraternas utbildningspolitiska talesperson Gunilla Svantorp trycker i sitt enkätsvar på att nya konfessionella friskolor ska förbjudas som ett led i januariavtalet. Men det är egentligen bara en mindre pusselbit i att öka likvärdigheten i skolan, säger hon.
– Det är en liten, liten del, men vi har en läroplan och alla ska följa den. En viktig, men liten fråga i jämförelse med många andra, säger Gunilla Svantorp.
Det pågår just nu flera utredningar om skolan, varav en handlar om att få till en mer likvärdig skola. Gunilla Svantorp hoppas att det ska finnas majoritet i riksdagen för att göra skolsegregation till en faktor att ta hänsyn till när det exempelvis gäller etablering av nya friskolor.
– Vi säger att vi ska lyssna på forskarna och vi tillsatte Skolkommissionen, så då borde vi ju lyssna till vad de har kommit fram till, och det handlar mycket om elevsammansättning, säger hon.
Är det möjligt att få en likvärdig skola i dagens system?
– Inte så länge vi inte har en starkare styrning mot allsidig social sammansättning av elever och mer resurser efter behov, säger Gunilla Svantorp.
Ur partiernas svar på hur de vill att Skolinspektionen ska arbeta:
Centerpartiet:
»Inspektionerna bör vara mer riskbaserade så att resurserna prioriteras till skolor med låga resultat«
»I särskilt allvarliga fall bör Skolinspektionen under en övergångsperiod kunna ta över skolans ledning eller lägga ned den«
Miljöpartiet
»Vi är positiva till att se över gränsdragningarna mellan de olika skolmyndigheterna samt öka likvärdigheten genom regionaliserade skolmyndigheter.«
Kristdemokraterna
»Vi vill vidga Skolinspektionens uppdrag till att inte bara söka avvikelser och fel, utan också ge förbättringsorienterad återkoppling till de skolor som granskats. […] Vi diskuterar också ett behov av att Skolinspektionen borde få ett utökat mandat att genomföra oanmälda granskningar, exempelvis där man fått signaler om brister«.
Sverigedemokraterna
»Flera skolverksamheter behöver kontrolleras oftare än vad som görs idag och fler besök vara oanmälda. Kravställningen i alla led ska förtydligas, uppdraget behöver utvecklas. Sverigedemokraterna satsar därför extra på ökat anslag till Skolinspektionen i höstbudgeten.«
»Det ska vara tydligare när och hur skolinspektionen har mandat att få till statligt skolövertagande med statligt tillsatt rektor.«
Liberalerna
»Det är bra att Skolinspektionen har möjlighet att ”tvångsförvalta” skolor som inte uppfyller kvalitetskraven. Vi ser gärna att detta sker i större omfattning.«
»Liberalerna vill att staten och därmed Skolinspektionen tar över ansökningsförfarandet och tillsynen från kommunerna över de fristående förskolorna. Skolinspektionen bör få utökade uppgifter när det gäller rättning av nationella prov.«
Socialdemokraterna
»Vi socialdemokrater vill brett se över samtliga skolmyndigheters uppdrag och ansvar så att vi får en starkare regional struktur som kan säkra att alla skolor är bra skolor i hela landet.«
»Vi vill [också] att samhället ska ha ett avgörande inflytande över vilka skolor som etableras och snabbt kunna stänga skolor som inte fungerar. Då krävs en stark skolinspektion.«
Vänsterpartiet
»Så länge det går att göra så stora vinster på skolan kommer oseriösa aktörer att finnas inom skolsektorn. Den viktigaste åtgärden för att underlätta skolinspektionens arbete är att begränsa vinstuttaget så att så mycket som möjligt att pengarna går till det de är till för, undervisningen.«
Följ Dagens Arena på Facebook och Twitter, och prenumerera på vårt nyhetsbrev för att ta del av granskande journalistik, nyheter, opinion och fördjupning.
