debatt FNs särskilda miljötoppmöte är igång i New York. Medierna fylls av rapporter om alla som ska tala. Av svensk media förstår man att huvudnumren är Greta Thunberg och Stefan Löfven. Men det viktiga händer mellan högtidstalen, skriver Magnus Nilsson.
När Antonio Guterres, FNs generalsekreterare, bjöd in till mötet var hans förhoppning att världens länder skulle utnyttja tillfället till att offentliggöra nya, mera ambitiösa åtaganden enligt Paris-avtalet. Efter att EU-kommissionen misslyckats att få alla medlemsstater att ställa sig bakom ett klimatneutralt EU 2050, är prognosen att på sin höjd några små ö-stater i Stilla havet kommer att leverera ökade åtaganden.
Manifestationen som mötet innebär är inte oviktig, men några konkreta resultat blir det inte.
Ett par timmar norrut från New York, i Montreal i Kanada, samlas i morgon parallellt representanter för nästan exakt samma länder som i New York för den 40e kongressen med FNs luftfartsorgan ICAO, International Civil Aviation Organisation.
Det mötet handlar inte om stolta deklarationer utan tvärtom om mycket konkret politik.
Och en långt ifrån osannolik konsekvens är att EU om några år måste undanta flyget från utsläppshandel. Därmed skulle det enda internationella styrmedel som finns och som syftar till att minska flygets utsläpp avskaffas.
En huvudpunkt på agendan är att ytterligare precisera reglerna för det klimatkompensationssystemet CORSIA, Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation, som man tog beslut om vid förra kongressen 2016. Innebörden i det förslag organisationens styrande råd, ICAO Council, lagt på kongressdeltagarnas bord är att länder som vill delta i CORSIA förbjuds att parallellt använda andra ekonomiska styrmedel för klimatsyften, till exempel utsläppshandel, men sannolikt även bränsleskatter.
Europaparlamentet har högljutt protesterat mot en sådan förändring och krävt att EU-länderna inte ska acceptera en sådan lösning, men när EUs transportministrar i fredags möttes för att diskutera flyget och klimatet, blev det uppenbart att minst fem av medlemsstaterna gärna ser att flyget plockas ut ur utsläppshandeln när CORSIA börjar fungera, däribland Irland (hemmaland för flygjätten Ryanair som förbrukar fler utsläppsrätter per år än de flesta kolkraftverk), Spanien och Rumänien samt ö-nationerna Malta och Cypern, Ytterligare 7-8 länder lät inte främmande för tanken. Bara 12-13 av medlemsstaterna ansåg att EU-länderna enigt skulle försvara utsläppshandeln ”at all costs”, som en av försvararna, Frankrike, uttryckte det.
En sådan förändring skulle innebära att trycket på flygtrafiken inom EES i stort sett helt försvinner. Utsläpp upp till nivån 2019/2020 behöver inte alls kompenseras, därutöver kan de ökade hur mycket som helst, men måste då kompenseras genom att flyget finansierar klimatrelaterade åtgärder någon annanstans. För flyget inom EES skulle det betyda miljarder i sänkta kostnader.
Det EU siktade på när man satsade så hårt på att få till stånd ett globalt avtal om flygets utsläpp, har vänts till ett redskap för att stoppa unionens egen strävan.
Kruxet är att EU inte är medlem i ICAO, och att varje EU-medlem därmed i princip kan agera efter eget huvud i ICAO-sammanhang. Det gör det svårare än normalt att driva igenom en gemensam EU-hållning, vilket i detta fall utan tvekan stärker dem som vill avveckla flygets deltagande i utsläppshandeln.
Ironin är att CORSIA på många sätt är ett resultat av enveten påverkan från EU där den avgörande påtryckningen var att EU 2008 beslöt att från och med 2021 inkludera flyget i sin utsläppshandel. Först efter det beslutet blev det fart på ICAO. Egentligen skulle allt flyg till och från flygplatser inom EES ha omfattats av utsläppshandeln. I ett förhandlingsspel där ICAO först 2012 och senare vid sin 38e kongress 2013 gick med på att införa ett marknadsbaserat system för att begränsa det internationella flygets koldioxidutsläpp, svarade EU med att temporärt begränsa omfattningen till att enbart gälla flyget mellan flygplatser inom EES.
Tanken med CORSIA är inte att minska flygets utsläpp utan att kompensera för utsläppsökningar utöver nivån 2019/2020. Utsläpp upp till denna nivå omfattas inte. Kompensationen är frivillig 2021-2026, därefter är tanken att i princip alla flygningar mellan två länder ska omfattas. Endast så kallad internationellt flyg, det vill säga flygningar mellan två stater, omfattas – det motsvarar drygt 60 procent av den totala flygtrafiken. Systemet omfattar endast perioden fram t.o.m. 2035.
Kompensationen ska ske genom att flygbolagen finansierar klimatrelaterade åtgärder inom andra områden – oftast tänker man sig åtgärder i utvecklingsländer. För att avgöra vilka åtgärder och kompensationssystem som ska godkännas har en särskild expertgrupp tillsatts. Erfarenheterna från kompensationssystem är sällan positiva, och därför ifrågasätter många om tanken på kompensation överhuvudtaget lan fungera. Priserna på kompensationsåtgärderna väntas bli mycket lägre än till exempel marknadspriset på europeiska utsläppsrätter. I praktiken kommer CORSIA därför sannolikt att ha utomordentligt liten påverkan på hur flyget och dess klimatpåverkan utvecklas. Däremot kan en viss klimatnytta uppnås visa kompensationsåtgärderna. Marknadsförutsättningarna för förnybart flygbränsle lär knappast påverkas.
Det EU siktade på när man satsade så hårt på att få till stånd ett globalt avtal om flygets utsläpp, har vänts till ett redskap för att stoppa unionens egen strävan efter lägre utsläpp.
Men förslaget till avtal för CORSIA går således ännu längre genom att dessutom sannolikt förbjuda medlemsstaterna att beskatta flygbränsle vid internationell flygtrafik. Idag existerar inga bränsleskatter för internationellt flyg. Detta beror dock inte på ICAO-regler i första hand på de tusentals bilaterala flygserviceavtal som finns mellan världens länder, t.ex. det stora ”Open skies”- avtalet mellan USA och EU.
Om detta ska det under denna vecka fattas beslut. Hur EU och dess medlemsstater kommer att agera är alltjämt höljt i dunkel. I ett ursprungsförslag gick Kommissionen på en överraskande tuff linje, som innebar att medlemsstaterna i Montreal i debatten skulle förklara att de inte kunde acceptera att CORSIA stoppa flygets deltagande, med sikte på att lämna in en reservation mot denna del av beslutet.
Enligt nya, modifierade riktlinjer ska linjen istället vara att överlämna till EU-ländernas och Kommissionens deltagare att på plats, under Montreal-mötet, avgöra agerandet. Ett oroande faktum i det sammanhanget är att EU i luftfartssammanhang inte representeras av klimat- utan av transportdirektoratet, som har en tradition att företräda transportbranschens intressen snarare än unionens samlade ståndpunkt.
Det finns således anledning att vara precis hur orolig som helst över det som kommer att hända i Montreal under veckan.
Kan man hoppas att nyhetsmedia får plats att rapportera om hur det blir med flygets utsläpp mellan högtidstalen i New York?
Magnus Nilsson
Miljökonsult, forskare, klimatpolitisk analytiker
Följ Dagens Arena på Facebook och Twitter, och prenumerera på vårt nyhetsbrev för att ta del av granskande journalistik, nyheter, opinion och fördjupning.
