Dokument 10: "Jobben"

Receptet hette arbetslinjen och ingredienserna var morot och piska. Jobben skulle skapas genom att arbetsmarknaden drogs isär – mellan lågavlönade och högavlönade, mellan de som jobbar och de som är arbetslösa. Men politiken är inte bara orättvis. Den fungerar inte.

14 december 2006 var en råkall, blöt och trist dag. Hårda vindar drog in över Mälaren och slet nästan flaggor och banderoller ur händerna på de tusentals demonstranter som hade samlats på Mynttorget framför riksdagshuset i Stockholm. Från scen skanderade Wanja Lundby-Wedin: ”Sänk inte a-kassan, sänk inte a-kassan, sänk inte a-kassan”. När Per ”Plura” Johnsson stämde upp i Cornelis Vreeswijks ”Somliga går i trasiga skor” höjdes temperaturen ytterligare bland deltagarna.

Men varken LO:s stora demonstrationer runt om landet eller de 300 000 insamlade namnunderskrifterna skulle beveka alliansregeringen. Den borgerliga alliansen hade tidigare under hösten vunnit valet på sin jobbpolitik, den så kallade arbetslinjen. Syftet var att radikalt förändra den svenska arbetsmarknaden. Och det var precis vad som skulle ske. Även om resultatet skulle bli något helt annat än vad alliansregeringen hade tänkt sig.

Under sitt första år vid makten införde regeringen halverade arbetsgivaravgifter för företag som anställde unga, “för att sänka trösklarna för unga att komma in på arbetsmarknaden”. Enligt samma logik sänktes inkomstskatten med 40 miljarder – det första så kallade jobbskatteavdraget – samtidigt som a-kassan försämrades. Avgiften höjdes kraftigt, inträdet försvårades och ersättningen sänktes.

Det hela hängde ihop. Regeringen ville stimulera “utbudssidan” i ekonomin. Sänkta skatter för företag som anställer. Göra det “mer lönsamt för människor att arbeta”. Och tvärtom: Mindre lönsamt att inte arbeta.
– De ska aldrig få oss på knä, och de ska inte få oss att lämna facket för en höjning av a-kassan med 300 kronor. Vår makt kommer av att vi är många, därför måste vi hålla ihop om att inte sälja oss till lägre löner. Solidariteten gäller alla, sa Wanja Lundby-Wedin på Mynttorget i december 2006.

Hon skulle komma att få både rätt och fel.

“På väg att förlora sin betydelse”
I dag har en halv miljon medlemmar lämnat a-kassan och facket har tappat 275 000 medlemmar. Samtidigt har antalet personer i arbetskraften ökat. Resultatet är en dramatisk förändring. År 2006 stod 700 000 personer utanför a-kassan. I dag är det en och en halv miljon – eller var tredje person i arbetsför ålder.

Förändringen är så pass omfattande att Arbetsförmedlingen i dag menar att arbetslöshetsförsäkringen är ”på väg att förlora sin betydelse”. De ändrade reglerna, som bland annat gjort det svårare att kvalificera sig till a-kassan, har slagit hårdast mot de personer som har svagast förankring på arbetsmarknaden. Sedan 2006 har andelen arbetslösa som får a-kassa halverats, från 80 till 40 procent. ”Fortsätter nuvarande nedgångstakt sjunker andelen ersättningstagare till knappt en tredjedel nästa år och till mindre än en fjärdedel år 2012”, skriver Arbetsförmedlingen.

Den centrala delen i svensk arbetsmarknadspolitik – att a-kassan fungerar som en trygg omställningsförsäkring i perioder av arbetslöshet – är i dag på väg att försvinna.

Att ge pengar till företag
Att arbetsgivaravgifterna för personer mellan 18 och 25 år halverades blev dyrt för staten. Kostnaden landade på runt tio miljarder kronor per år. Svenskt Näringsliv applåderade reformen. “Ett bra steg i rätt riktning”, tyckte vice ordförande Signhild Arnegård Hansen.

Men sänkningen av arbetsgivaravgifterna kan snarast beskrivas som ett stort slöseri med skattemedel. Riksrevisionen, som granskat effekten av reformen, är inte nådig i sin kritik. De sänkta avgifterna skapar nämligen inte särskilt många jobb – bara runt 12 000, vilket innebär att varje skapat arbetstillfälle kostar omkring 900 000 kronor.

En av anledningarna är att reformen har mycket stora “dödviktseffekter”. Många arbetsgivare skulle ha anställt ungdomar ändå, även utan en skattesubvention. Därmed har stora mängder skattepengar betalats ut till arbetsgivare i onödan. Sammantaget landar Riksrevisionens granskning i slutsatsen att hela reformen med sänkta arbetsgivaravgifter kanske borde slopas:

”Enligt Riksrevisionens bedömning leder nedsättningen av socialavgifter för ungdomar som fyllt 18 men inte 25 år till begränsade sysselsättningseffekter och höga dödviktseffekter. Riksrevisionen anser därför att nedsättningen för ungdomar kan ifrågasättas.”

Att ge skattesubventioner till företag för att anställa har alltså haft en begränsad effekt. Men regeringens största reformer på jobbområdet har inte riktat in sig på företagen. De har fokuserat på löntagarna.

Jobbskatteavdragen och a-kassan
Till skillnad från de protester som uppstod som svar på regeringens försämring av a-kassan vintern 2006 väckte de sänkta inkomstskatterna – Anders Borgs ”jobbskatteavdrag” – inte alls samma uppmärksamhet. Trots det är de två reformerna en del av samma politik.
– Jobbskatteavdraget ska ses i relation till den försämrade ersättningen från a-kassan, säger Jonas Olofsson, docent i ekonomisk historia, till Dagens Arena.

– Tanken bakom jobbskatteavdraget och ändringen av arbetslöshetsförsäkringen är att stärka incitamenten att arbeta. Skillnaden mellan vad du får behålla om du jobbar jämfört med om du inte arbetar ökar, fortsätter han.

Om det blir tuffare att vara arbetslös samtidigt som de som jobbar får mer pengar i plånboken kommer människor att söka jobb mer intensivt. Fler människor står till arbetsmarknadens förfogande. Utbudet av arbetskraft ökar.

Men att fler människor står till arbetsmarknadens förfogande hjälper föga om det inte finns några arbeten att få. Det är där den andra delen av regeringens jobbpolitik kommer in i bilden. Sänkta inkomstskatter och försämrad a-kassa syftar inte bara till att få arbetslösa att söka fler jobb.

Den ska också skapa fler arbetstillfällen genom att pressa lönerna.

Sänkta löner – i teorin
Att regeringens sysselsättningspolitik syftar till skapa fler jobb genom att lägstalönerna sänks var inte något Fredrik Reinfeldt lyfte fram i valrörelsen 2006. En sådan jobbpolitik rimmade illa med de nya Moderaternas försök att beskriva sig själva som ”Sveriges nya arbetarparti”. Trots det är det just så politiken är tänkt att fungera.
– Det uttalade syftet med förändringen av a-kassan var att påverka lönebildningen, säger Anders Kjellberg, professor i sociologi vid Lunds universitet.

– Lägre ersättningar ska sänka individers löneanspråk, fortsätter han.

Om du som arbetslös får ut mindre pengar än tidigare att leva på sänks också dina lönekrav när du letar efter ett nytt jobb. Den lägsta lön som du kan tänka dig att jobba för blir lägre än tidigare – och om arbetsgivarnas lönekostnader sjunker har de också råd att anställa fler. Så ser tanken ut.

Likadant är det med jobbskatteavdragen. Sänkt skatt på arbete ska medföra att fler människor blir villiga att ta jobb till en lägre lön, eftersom lönen efter skatt fortfarande kan vara lika hög som tidigare. Samtidigt blir lönekostnaderna lägre för företagen, med fler anställda som följd.

Högre arbetslöshet? Då blir det dyrare a-kassa!
Både det första jobbskatteavdraget och försämringarna av a-kassan – med höjda avgifter och lägre ersättningar – infördes nästan omedelbart efter regeringens tillträde, i januari 2007. Men efter ytterligare ett och ett halvt år infördes ytterligare en förändring av a-kassan: Människor i olika branscher betalade helt plötsligt väldigt olika avgifter. För dem som hade oturen att arbeta inom ett område med hög arbetslöshet blev det ännu dyrare att vara med i a-kassan.

Inte heller nu uppmärksammade särskilt många att syftet var att påverka lönebildningen, trots att Moderaterna knappast svävade på målet: ”En tydlig koppling mellan avgifterna till en a-kassa och sysselsättningen inom området bidrar till att parterna fäster större vikt vid sysselsättning och arbetslöshet när de förhandlar löner och villkor”, skrev ett antal tunga moderater i en debattartikel i Dagens Nyheter hösten 2008.

Resultatet blev att den sociala polariseringen växte ytterligare. Avgifterna blev lägre för tjänstemän och akademiker och högre för löntagare inom LO-kollektivet, speciellt inom privat sektor. Hotell och restaurangs a-kassa, som efter regeringens förändringar har den högsta avgiften av alla, tappade en tredjedel av sina medlemmar mellan 2006 och 2010. Under samma period har Akademikernas a-kassa vuxit med 30 000 nya medlemmar.

Som en konsekvens av regeringens politik har medlemskapet i både fack och a-kassa sjunkit för arbetare och privatanställda, samtidigt som medlemskapet tvärtom ökat bland offentlighetsanställda. Men hur gick det med sysselsättningspolitikens huvudsyfte – att skapa fler jobb genom lägre löner?

Ganska dåligt, måste man nog konstatera.

Lönerna som inte gick ned
– De som har ett arbete har fått mer pengar i plånboken, och behållit alltihop.

Orden är Magnus Henreksons, professor i nationalekonomi vid Institutet för Näringslivsforskning. För ett drygt år sedan gjorde han en gedigen undersökning av jobbskatteavdragets effekter på sysselsättningen i Sverige. Resultatet är nedslående för regeringen.

Henrekson – som själv tycker att minskade minimilöner vore något positivt eftersom han menar att det skulle få ned arbetslösheten – konstaterar att reformerna inte har påverkat arbetslösheten särskilt mycket. I stället har jobbskatteavdragen helt enkelt lett till att människor som redan har ett jobb fått mer pengar.
– Man kan inte säga att det skett någon lönemoderering av minimilönerna. I vissa fall har de rentav ökat snabbare än genomsnittet de senaste åren, säger han.

Att jobbskatteavdragen inte har påverkat lägstalönerna nämnvärt beror mycket på att både fack och arbetsgivare i stor utsträckning samordnar sina lönekrav i avtalsförhandlingarna. Wanja Lundby-Wedin hade rätt när hon på Mynttorget i december 2006 uppmanade fackföreningsrörelsen att hålla ihop ”och inte sälja oss till lägre löner”. För även om pressade minimilöner verkligen bidrog till en lägre arbetslöshet skulle skillnaderna inom löntagarkollektivet samtidigt öka – och där spjärnar en enig fackföreningsrörelse emot.
– Man kan konstatera att facken inte har följt regeringens uppmaning. Lönerna i privat tjänstesektor har inte sänkts, utan snarare höjts. Så ur den aspekten är reformen ett fullständigt misslyckande, säger Anders Kjellberg.

Dessutom finns det ytterligare ett frågetecken kring hur effektivt jobbskatteavdraget har varit. Det är nämligen långt ifrån alla som överhuvudtaget vet om regeringen har sänkt inkomstskatterna under mandatperioden. En undersökning gjord på uppdrag av Riksrevisionen konstaterar att endast fyra av tio känner till jobbskatteavdraget. Betydligt färre känner till avdraget ”väl”. Och allra lägst är kunskapen bland ungdomar och arbetslösa.
– Människor måste känna till att skatten på arbete sänkts om reformen ska vara effektiv, konstaterar Magnus Henrekson.

Arbetsmarknadspolitiken sätts på prov
Lönerna gick inte ned – så som Anders Borg hade tänkt sig. Men regeringens politik fick förstås ändå stora konsekvenser. Nästan omedelbart efter att regeringen tillträtt började alltså människor lämna både facket och a-kassan i hundratusental. De som fortsatte vara medlemmar garanterades lägre ersättningar än tidigare. När de differentierade a-kasseavgifterna infördes, bara ett par månader innan Lehman Brothers föll samman på andra sidan Atlanten, var scenen riggad.

Finanskrisens drog in över Sverige ett halvår senare. Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin var ärlig och slog fast att ”2009 blir ett riktigt skitår”. Anders Borg fortsatte på den inslagna vägen och sänkte skatten. Samtidigt rakade arbetslösheten i höjden. Först nu testades regeringens arbetsmarknadspolitik på allvar.

Sök jobb jämt
Jobbskatteavdraget var moroten och a-kassan piskan i arbetslinjen. Syftet var att öka människors beredvillighet att ta ett arbete, även till en lägre kostnad för arbetsgivaren. På så sätt skulle arbetsgivarna ha råd att anställa fler och sysselsättningen skulle öka.

Efter samma logik konstruerades arbetsmarknadspolitiken. Arbetslösa skulle inte ”låsas in” i åtgärder, som utbildningar, utan ständigt stå till arbetsmarknadens förfogande – samtidigt som ersättningen från a-kassan sjönk och stupstocken närmade sig.
– Det skedde ett skifte i fokus. I dag är det ett större fokus på både piska och morot. Ett ökat fokus på jobbsökaraktiviteter och ett minskat omfång av arbetsmarknadsutbildningar och praktik, säger Anders Forslund som är biträdande chef på Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering, IFAU.

Programmet för de arbetslösa döptes till jobb- och utvecklingsgarantin, som ersatte den tidigare aktivitetsgarantin. En av skillnaderna var att jobb- och utvecklingsgarantin först aktiveras efter att den arbetslösa avverkat de första 300 dagarna med a-kassa. En annan skillnad var att jobbsökning och coachning hamnade i centrum. Samtidigt slaktades arbetsmarknadsutbildningen.
– Man får gå tillbaka till 1950-talet för att hitta så låga volymer i arbetsmarknadsutbildningen, säger Jonas Olofsson.

Den samlade forskningen visar att jobbsökning och coachning fungerar bäst i högkonjunktur, och inte i lågkonjunktur. Men alliansregeringen valde att gå en annan väg när världsekonomin under hösten 2008 drogs ned i den djupaste svackan sedan 1930-talet.

Svaret på den lavinartade ökningen av arbetslösheten hette jobbcoachning.

Vilda western på coachfronten
I efterhand kan man konstatera att satsningen på coacher slog helt fel. Såväl Arbetsförmedlingens som Riksrevisionens utvärderingar är entydiga: De individer som har varit föremål för jobbcoachning har haft lägre sannolikhet att få ett arbete än de som inte har haft coachning.

En stor del av jobbcoachningen las ut på entreprenad. Tre miljarder kronor fördelades på 867 olika privata jobbcoachföretag. Och kraven på resultat var i det närmaste obefintliga, vilket har fått skarp kritik från Riksrevisionen: ”Aktörerna får ett fast pris oavsett hur lång tid det tar för deltagaren att få en anställning. Det finns därmed få incitament för aktören att erbjuda deltagarna olika insatser och korta tiden fram till anställning”.

Jobbcoachning utvecklades kort sagt till rena vilda western som drog till sig diverse lycksökare. Aftonbladet har bland annat kunnat avslöja att hypnos, healing och andra tveksamma former av terapi är vanligt i branschen.

TV4:s reportrar besökte ett jobbcoachföretag i Västerås som påstod sig hjälpa arbetslösa att få jobb genom att ”andas genom hjärtat”. En annan coach i Umeå meddelade till en reporter från TV4 att det är mindre viktigt att skriva CV och söka jobb. I stället instruerades reportern att upprepa en självförtroendestärkande mening 40 gånger om dagen.

TV4 hittade också ekonomiska oegentligheter i vart sjätte jobbcoachföretag. Det handlade till exempel om avsaknad av F-skattesedel, momsregistrering och skulder hos kronofogden.

De strukturellt drabbade blir kvar
Totalt är resultatet av jobb- och utvecklingsgarantin magert, visar Arbetsförmedlingens egen utvärdering. Mellan 2007 och 2010 deltog 134 500 individer i programmet. Fyra av tio gick igenom hela programlängden utan att få ett arbete. Men ännu mer nedslående är att deltagarsammansättningen förändras över tid. Kvar in i programmets sista fas, fas 3, är de strukturellt drabbade: funktionshindrade, äldre, lågutbildade, invandrade.

Resultatet är inte så konstigt, enligt Anders Forslund på IFAU.
– Piska och morot fungerar bäst för personer som tidigare inte har sökt jobb i tillräcklig utsträckning. Förutsättningen är att personerna kan ta ett jobb direkt, säger han.

Och det kan inte alla. Speciellt inte de med fel utbildning.

Slaktade utbildningar – sämre matchning
De flesta bedömare är överens om att volymerna på arbetsmarknadsutbildningen under 90-talskrisen var alldeles för stora. Men det var inte utbildningar av det överflödiga slaget som alliansregeringen slaktade efter valet 2006. IFAU har konstaterat att utbildningarna under 2000-talet hade “mycket goda effekter”, speciellt för lågutbildade och personer med utomnordisk bakgrund. Även Finanspolitiska rådet tycker att regeringen i sin iver har låtit pendeln svänga alldeles för långt åt andra hållet.

I dag är antalet lediga jobb tillbaka på samma nivå som innan krisen. Men arbetslösheten biter sig kvar på betydligt högre nivåer. Svenskt Näringsliv konstaterade nyligen att vi i dag har både arbetskraftsbrist och hög arbetslöshet, och att denna mismatch har ökat kraftigt de senaste åren. De arbetslösa har helt enkelt inte rätt kompetens för att kunna ta de lediga jobben. Enligt Henry Nilsson, professor i nationalekonomi vid Uppsala universitet, har “arbetsmarknadens funktionssätt försämrats betydligt”.

Alliansregeringen ville med piskan och moroten driva svenskarna till att jobba mer. De ville med skattesänkningar och sänkta lägstalöner göra det billigare för arbetsgivarna att anställa och därmed skapa fler jobb. I stället fick vi en miljardrullning till människor som redan hade jobb, få nya arbetstillfällen, trygghetssystem i europeisk strykklass och en sämre fungerande arbetsmarknad.

A-kassan var första steget, jobbskatteavdraget nästa. Demonstranterna på Mynttorget i december 2006 hade en känsla av vart det barkade. Men när sista ackordet på “Somliga går i trasiga skor” tonade ut och deltagarna släckte sina facklor kunde de knappast ana hur Sverige skulle se ut fem år senare. Det kunde inte alliansregeringen heller.

Mikael Färnbo
Magnus Åsblad